Biurotwór złośliwy

Zanim Margaret Thatcher została premierem Wielkiej Brytanii, powiedziała, że gdyby nagle zwolniono z pracy 30 proc. urzędników, nikt oprócz samych zainteresowanych by tego nie zauważył. Kiedy - już jako premier - tak właśnie zrobiła, rzeczywiście nikt tego nie zauważył. W Polsce nikt nie zorientowałby się, że zniknęła połowa, a może nawet 70 proc. urzędników. Byłby z tego za to fundamentalny pożytek ustrojowy: faktyczną władzę przestałby sprawować - nie wybierany przez obywateli - aparat urzędniczy. Zatem im mniej biurokracji, tym więcej demokracji.

Półmilionowa armia biurokratów
Po 1989 r. rewolucja technologiczna objęła w Polsce pracę biurową. Prosta logika wskazuje, że w administracji publicznej powinno zapanować masowe bezrobocie. Nic takiego się nie stało. Chorą strukturę administracji centralnej przejęliśmy po PRL i żadnemu rządowi III RP - mimo reformy centrum przeprowadzonej przez Marka Pola za rządów Włodzimierza Cimoszewicza - nie udało się sprawić, by stała się funkcjonalna. To rządy są odpowiedzialne za rozdętą i niefunkcjonalną administrację, bo bez nich niemożliwe byłoby potrojenie liczby urzędników w III RP. Czy można się jednak temu dziwić, skoro dla rządzących to najwierniejszy elektorat, którego prawie 80 proc. chodzi na wybory?
W Polsce utrzymujemy aż 520 tys. urzędników (w administracji państwowej, służby zdrowia, ubezpieczeń, wojskowej itp.), czyli prawie 4 proc. wszystkich zatrudnionych. Zakładając, że każdy z nich kosztuje podatników tylko 5 tys. zł miesięcznie (pensja, wyposażenie biur, służbowe samochody, koszty reprezentacyjne itp.), łatwo policzyć, że na biurokratów wydajemy co roku aż 31,2 mld zł, czyli więcej niż na ochronę zdrowia bądź edukację. Plany budżetowe na przyszły rok zakładają, że tylko utrzymanie administracji państwowej będzie kosztowało 9,4 mld zł (ponad 2 mld dolarów). To o 16 proc. więcej niż w tym roku. Od 1997 r. przybyło nam 142 tys. nowych biurokratów. Ilość oczywiście nie przechodzi w jakość - jak wynika z badań Pentora dla "Wprost", 70 proc. Polaków źle ocenia pracę naszych urzędów i urzędników.
Na palcach jednej ręki można policzyć urzędy, które nie zwiększają zatrudnienia. Burmistrz Malborka Jan Tadeusz Wilk zatrudnił jedynie dwie osoby (znające biegle języki obce) - pomagające miejscowym biznesmenom w nawiązywaniu kontaktów zagranicznych. Od lat zatrudnienie nie wzrasta też w Urzędzie Miasta w Sopocie. Jak mówi prezydent Jacek Karnowski, urząd koncentruje się na zwiększeniu inwestycji, a nie stanu zatrudnienia.

Urzędnicze dwory
"Każde książątko chce mieć swych paziów, paziami są całe zastępy urzędników różnych rang, wyspecjalizowanych we wszystkich rodzajach służb, jakie tylko wyobraźnia zwierzchników potrafi wykoncypować" - tłumaczył sto lat temu rozwój biurokracji francuski ekonomista Henri Fa-yol. Aleksander Kwaśniewski i Leszek Miller zafundowali sobie dwory liczniejsze, niż mieli Władysław Jagiełło czy Stanisław August Poniatowski - łącznie zatrudniają ponad tysiąc osób. W II Rzeczypospolitej prezydenci zatrudniali nie więcej niż 40 urzędników. W latach 1990-
-1995 Lech Wałęsa potrzebował już 100 osób. Wszystkich przebił jednak prezydent Aleksander Kwaśniewski, którego obsługuje ponad 600 osób. Równie ekstrawagancki jest premier Leszek Miller: w jego kancelarii pracuje 556 urzędników. Przedwojenni szefowie rządów zadowalali się 40-70 urzędnikami.
Choć wydaje się to niemożliwe, pod względem rozbudowy administracji centralnej bijemy na głowę nawet Francuzów uchodzących za niedoścignionych mistrzów biurokracji. We Francji istnieje tylko 32 ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu, w Polsce jest ich aż 86. Wicepremier Jerzy Hausner zapowiada wprawdzie zmniejszanie liczby etatów w administracji, ale jego zamierzenia to leczenie raka wodą mineralną. - Gdy usłyszałem o planie redukcji 56 stanowisk, byłem pewien, że Hausner zapomniał dodać słowo "tysięcy". Ogłaszanie takich pseudoplanów i oczekiwanie na aprobatę to zwykła bezczelność - mówi prof. Michał Kulesza z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, twórca reformy samorządowej z 1999 r.
Rodzimi obrońcy biurokracji lubią się powoływać na to, że na przykład w Japonii aż 8 proc. zatrudnionych pracuje w administracji, a we Francji i Niemczech - nawet 18-20 proc. Tyle że te państwa są bogate, więc z rakiem biurokracji mogą żyć. A i to do czasu: w Niemczech 25 lat temu utrzymanie centralnych urzędów kosztowało (w przeliczeniu) 30 mln euro rocznie, a teraz suma ta wzrosła do 60 mld euro. Jak długo jeszcze Niemcy wytrzymają takie obciążenia? Mamy przecież inne przykłady: w Stanach Zjednoczonych urzędników jest dwa razy mniej niż w Europie (w stosunku do liczby obsługiwanych obywateli). Czy nie dzięki temu m.in. podatki są tam o 30 proc. niższe niż na Starym Kontynencie, bezrobocie nie przekracza 4 proc., zaś wydajność pracy jest o 20-30 proc. wyższa niż we Francji, Włoszech czy Niemczech?

Najgorsze urzędy w Polsce
- Stanowiska w administracji, zwłaszcza samorządowej, mają przede wszystkim sprawiać satysfakcję i zapewniać komfort ludziom je zajmującym: krewnym, aktywistom angażującym się w kampanię wyborczą, kolegom z partii. Stanowisko to dla nich zapłata za wierną służbę. Tyle że jest to zapłata z kieszeni podatnika - mówi prof. Witold Kieżun z Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości im. Leona Koźmińskiego w Warszawie. Administracja jest politycznym lennem, umożliwiającym zatrudnianie swoich (często członków rodziny), co ma szczególne znaczenie w rejonach o wysokim bezrobociu, gdzie urzędy są najważniejszym pracodawcą. Syn kieleckiego starosty Stefana Strojnego został specjalistą ds. Unii Europejskiej w Powiatowym Zarządzie Dróg. Teodor Krzemiński, członek zarządu kieleckiego powiatu ziemskiego, załatwił swojej rodzinie wyłączność na dotacje na uprawy lasu w gminie Chęciny. Remigiusz Promny, szef Miejskiego Zarządu Budynków w Opolu, wydzierżawił słupy ogłoszeniowe firmie swojego szwagra. Takich przykładów są tysiące.
- Mnożenie urzędniczych posad zwielokrotnia możliwości korupcji i jednocześnie paraliżuje system decyzyjny. Mnogość przepisów i urzędników różnych specjalności nie tylko wydłuża czas obsługi petenta, ale sprawia też, że urzędnicy zaczynają sobie wzajemnie przeszkadzać w jego załatwieniu - mówi Stefan Bratkowski, publicysta, pisarz, historyk. Ze skarg do rzecznika praw obywatelskich oraz spraw przegranych przez urzędy i urzędników w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że złych urzędników jest dwudziestokrotnie więcej niż dobrych. Badania przeprowadzone na zlecenie "Wprost" przez Pentor dowodzą, że najgorzej funkcjonują urzędy w Podlaskiem, Małopolskiem, Dolnośląskiem, Łódzkiem i Lubuskiem, gdzie zaledwie co szósty, siódmy obywatel jest zadowolony z ich pracy. W dziesięciu województwach zaledwie co czwarty obywatel dobrze ocenia pracę urzędów. W żadnym województwie urzędy nie cieszą się dobrą opinią większości mieszkańców (w najlepszym - lubelskim - pozytywne oceny wystawia 40 proc. obywateli).
Fatalnych urzędników ma (rozsławiony aferą) powiat starachowicki. Odwołany niedawno starosta Mieczysław Sławek przebywa w areszcie za współpracę z mafią. Źle funkcjonuje administracja Czorsztyna, gdzie wójtowi gminy Markowi Koterbie zarzucono branie łapówek w wysokości setek tysięcy złotych. Nie lepiej pracuje administracja Iławy, której burmistrz Jarosław Maśkiewicz jest podejrzany o to, że wspólnie ze swoimi urzędnikami wyłudził dotację na fikcyjną inwestycję. Podobnie jest w Jędrzejowie. Burmistrz Jędrzejowa Leszek Kapcia jest podejrzewany o sfałszowanie uchwały rady miejskiej w sprawie wysokości podatków. Kiepskich urzędników ma starostwo w Rykach, gdzie starosta Stanisław Jagiełło z PSL odmówił zwolnienia z pracy swojego partyjnego kolegi (szefa wydziału komunikacji), choć policja zatrzymała go, gdy jechał pijany samochodem (2,2 promila alkoholu we krwi). Źle funkcjonuje administracja Dorohuska - wójt Stanisław Maksymiuk jest podejrzany o branie łapówek w zamian za ustawione przetargi. Równie źle działa administracja wiejskiej gminy Dzierżoniów, ustawianie przetargów zarzucono tam wójtowi Dariuszowi Walendowskiemu. Do najgorzej zarządzanych polskich gmin (na podstawie oceny Centrum Badań Regionalnych) należą Markusy (Warmińsko-Mazurskie), Olszanka (Mazowieckie), Domaszowice (Opolskie), Radziemice (Małopolskie), Ciechocin (Kujawsko-Pomorskie), Świerczów (Opolskie), Chojnów (Dolnośląskie), Marianowo (Zachodniopomorskie) i Zakroczym (Mazowieckie).

Biurokracja antyobywatelska
Choć biurokracja jest powołana do obsługi obywateli, tylko 4 proc. urzędów raz w tygodniu pracuje do godziny 17.00, pozostałe kończą pracę o 15.00, co oznacza, że osoby uczciwie pracujące nie mogą nic załatwić. Zaledwie co dwusetny urząd pracuje do 18.00, m.in. w Elblągu (środy), Rybniku (czwartki) oraz starostwa powiatowe w Środzie Wielkopolskiej, Wąbrzeźnie i Wejherowie.
Od dziesięciu lat parlament nie może przyjąć ustawy, wedle której wnioski pozostawione przez urzędnika bez odpowiedzi w terminie trzech tygodni byłyby uznawane za załatwione pozytywnie. Taką ustawę chce obecnie przeforsować Platforma Obywatelska. Z kolei wicepremier Jerzy Hausner przygotowuje projekt ustawy, na mocy której urzędnicy odpowiadaliby finansowo za bezprawne decyzje. Projekt takiej ustawy pojawiał się w Sejmie już czterokrotnie (po raz pierwszy w 1995 r.) i nigdy nie został nawet odesłany do stosownych komisji. To sprawia, że urzędnicy są swego rodzaju świętymi krowami.
Usprawnienie i zredukowanie administracji nie jest niemożliwe, o czym przekonuje choćby przykład Wielkiej Brytanii, gdzie w ostatnich 15 latach liczbę urzędników zmniejszono o jedną trzecią. Sprywatyzowano więc większość sektorów usług, którymi wcześniej zajmowało się państwo, m.in. telekomunikację, banki, gaz, elektryczność. W urzędach państwowych niemal połowę pracy zaczęto zlecać prywatnym firmom. Dzięki odchudzeniu kadry urzędniczej i prywatyzacji nawet państwowe molochy, takie jak British Telecom, British Aerospace i British Airways, stały się jednymi z najlepszych firm na świecie. Świetnie z biurokracją poradzono sobie w Kanadzie, gdzie za jednym zamachem zwolniono ponad 50 tys. urzędników. Przyznano im preferencyjne kredyty na rozkręcenie prywatnych interesów, co już po roku wpłynęło na poprawę koniunktury gospodarczej. Podobne metody odchudzania biurokracji od kilku lat są wdrażane w krajach skandynawskich, m.in. w Szwecji i Norwegii. Tam też administracja jest w pełni przejrzysta dla obywateli, którzy mają wgląd we wszystkie dokumenty, co jest najskuteczniejszym sposobem walki z korupcją.


Biurokracja kontra wolny rynek
Biurokracja najlepiej ma się w socjalizmie. I nic dziwnego, bo jak powiada Ludwig von Mises, autor fundamentalnego dzieła "Biurokracja", to Lenin zbudował idealne państwo biurokratyczne, skądinąd wzorowane na organizacji państwowej poczty. Z każdego obywatela Lenin uczynił kółko w wielkiej biurokratycznej machinie. "Ów ideał Lenina zmusza nas, byśmy koniecznie ukazali niższość metod biurokratycznych w porównaniu z metodami prywatnej przedsiębiorczości" - konkluduje von Mises. Zauważa on, że żadna reforma nie jest w stanie usunąć znamion biurokracji z państwowych instytucji. Powód jest prosty: w państwowych urzędach brakuje wiarygodnego probierza sukcesu i porażki, nie działają one jak firmy nastawione na zysk - wedle rachunku finansowego. Biurokracja jest nastawiona na obsługę samej siebie, zaś petent bywa obsłużony niejako przy okazji. Im większe przeszkody biurokracja stwarza obywatelowi, tym jest ważniejsza - przekonuje von Mises.
Biorąc pod uwagę to, co o funkcjonowaniu biurokracji napisał von Mises, nie powinniśmy się dziwić, że banalne pozwolenie na budowę domu oznacza w naszym kraju biurokratyczną drogę przez mękę. Na początek musimy dostarczyć do urzędu gminy wniosek o pozwolenie na budowę, projekt techniczny zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w trzech egzemplarzach), dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością, na której prowadzona będzie inwestycja, prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skompletowanie tych dokumentów trwa kilka miesięcy. Następnie urząd rozpoczyna procedurę i zawiadamia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Potem czeka na uwagi do prowadzonego postępowania administracyjnego od uczestniczących w nim stron. I dopiero wtedy wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Po czternastu dniach od otrzymania decyzji przez strony staje się ona prawomocna.


Rosyjski antystandard
- W Polsce przywykliśmy traktować wszechwładzę urzędników tak jak Sybirak traktuje zawieruchę śnieżną, czyli jak rzecz, która jest od nas niezależna, z którą poradzić sobie nie można - mówi Stefan Bratkowski. Bo też pierwszy masowy kontakt Polaków z nowożytną biurokracją to było zetknięcie z armią rosyjskich urzędników nasłanych do Polski po powstaniu styczniowym. Samowola rosyjskiej biurokracji - urządzonej jak wojsko według rang i stopni - w Rosji kontrolowana była w sposób słaby, zaś w Królestwie Kongresowym w ogóle. Skargi ludności były przez przełożonych urzędników załatwiane odmownie, bo gdy przeciw sobie stawały racja polskiego petenta i rosyjskiego urzędnika, władze zaborcy zawsze rozstrzygały sprawę na korzyść tego ostatniego. Stąd pokutujące do dziś przekonanie, że urzędnik jest wszechwładny, a walka z nim - bezsensowna. - Biurokreatura osiąga zamierzony efekt. Obywatele oddają jej państwo we władanie niejako walkowerem - mówi Stefan Bratkowski.
"Raj przyszłości widzi się jako wszechobejmujący aparat biurokratyczny" - pisał Ludwig von Mises. Lord Acton dodawał: "Cechą prawdziwej biurokracji jest szczere przekonanie jej personelu i zwolenników, że zaspokaja ona wszelkie lub co najmniej wszystkie istotne potrzeby w zakresie ciała i ducha. Wynika z tego, że inni "dostawcy" są zbędni. Ten kij ma jednak dwa końce, bo jak zauważył Józef Maria Bocheński w książeczce "Sto zabobonów": "Klasa urzędników jest rodzajem raka społecznego, który rozrasta się kosztem zdrowego organizmu i - jak rak - zabije go, jeśli się nie położy tamy jego rozwojowi".
Kazik Staszewski w swoim hicie "Cztery pokoje" wśród przyczyn frustracji Polaków wymienia to, że "dużą część owoców pracy pożera aparat administracyjno-urzędniczy". Ma rację.