Paraliż państwa

Długo przed wyborami parlamentarnymi struktury państwa przygotowują się do czystki kadrowej i to niezależnie od tego, jaka opcja sposobi się do władzy. Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej liczba stanowisk "politycznie wrażliwych" (w ministerstwach, urzędach centralnych i administracji terenowej) nie przekracza 1,7 tys. W praktyce zmiana władzy oznacza wymianę większej części kadr w administracji, prokuraturze, policji czy służbach specjalnych - uzyskania lub potwierdzenia rekomendacji zwycięskiego ugrupowania wymaga aż około 90 tys. stanowisk. To piętnaście razy więcej osób niż w Stanach Zjednoczonych. Kilkanaście miesięcy przed wyborami ta armia urzędników i funkcjonariuszy zajmuje się nie pracą, lecz przygotowywaniem "miękkiego lądowania". Zmiana władzy oznacza więc de facto paraliż państwa.

Na jałowym biegu
- Pełną parą urzędy pracują tylko przez pierwszy powyborczy rok. Wówczas opracowuje się i wdraża nowe inicjatywy - zgodnie z założeniem, że trzeba się wykazać przed nowymi mocodawcami - mówi Jan Pastwa, szef służby cywilnej. Przez kolejne dwa lata służby publiczne działają z rozpędu, a w okresie przedwyborczym wręcz na jałowym biegu. - Niekiedy aż trudno uwierzyć, że prokurator czy sędzia, któremu przed wyborami najprostsze czynności zabierały mnóstwo czasu, to ta sama osoba, która po wyborach nagle zaczyna świetnie pracować - zauważa poseł Stanisław Iwanicki, przewodniczący sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. - Nikt nie może zagwarantować oficerom UOP prowadzącym "gorące" sprawy, że po zmianie władzy ich wysiłki nie pójdą na marne, a oni sami nie poniosą konsekwencji zbyt gorliwej służby. Trudno się więc dziwić, że niektórzy w okresie przedwyborczym są zadziwiająco opieszali - dodaje poseł Konstanty Miodowicz, przewodniczący sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych.

Czystki, czyli pełzająca reforma służb specjalnych
Areną radykalnych czystek są od jedenastu lat służby specjalne, co zwyczajnie uniemożliwia im skuteczną pracę. Praktyka taka jest ewenementem w krajach demokratycznych. - Po 1990 r., gdy w służbach specjalnych przeprowadzono weryfikację, istniał podział na nowych i starych. W następnych latach przekształcił się on w strefy wpływów poszczególnych partii. Stąd przecieki i dyspozycyjność polityczna niektórych oficerów - uważa Jan Maria Rokita, szef sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych.
Politycy SLD, partii mającej według sondaży przedwyborczych największą szansę na zwycięstwo, zapowiedzieli prawdziwe trzęsienie ziemi w służbach specjalnych. W miejsce UOP i wywiadu Wojskowych Służb Informacyjnych (WSI) chcą powołać Agencję Wywiadu i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ich szefowie byliby cywilnymi politykami, podporządkowanymi bezpośrednio premierowi. Jednocześnie zlikwidowano by funkcję ministra-koordynatora służb specjalnych, a sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych uzyskałaby uprawnienia śledcze. Obligatoryjnie miałby jej przewodniczyć poseł opozycji.
Zdaniem przedstawicieli pozostałych ugrupowań parlamentarnych, projekt reformy jest w istocie próbą opanowania służb specjalnych przez ludzi SLD. Tylko restrukturyzacja uzasadnia bowiem czystki na wielką skalę. Wczesne ogłoszenie tej koncepcji jest także czytelnym sygnałem dla funkcjonariuszy. Po pierwsze - zachęca się ich do niepodejmowania żadnych ryzykownych politycznie działań, czyli w praktyce do tego, żeby nie robili nic. Po drugie - mobilizuje do szukania "haków" na obecnych przełożonych i kolegów. Po trzecie - motywuje do zachowań oportunistycznych, a wręcz do służalstwa.
Politycy SLD twierdzą, że nie robią nic innego niż poprzednicy, a nawet są bardziej powściągliwi. - W 1998 r. dokonano czystki kadrowej w UOP, zwalniając ze służby ponad 600 oficerów i powołując na ich miejsce niedoświadczonych ludzi z zaciągu politycznego. My nie chcemy powielać tego schematu, po wyborach zmieni się na pewno kierownictwo służb, ale reforma nie będzie czystką. Oficerowie muszą mieć podobną gwarancję stabilności pracy jak służba cywilna - twierdzi Janusz Zemke, poseł SLD. - Projekt reformy zaproponowany przez SLD to typowa gra przedwyborcza, obliczona na wzbudzenie niepokoju w UOP i WSI. Po ewentualnym zwycięstwie wyborczym sojusz nie zrealizuje tego projektu, gdyż uderzyłoby to choćby w struktury wywiadów wojskowych państw NATO - replikuje Konstanty Miodowicz.

Jak zapewnić sobie miękkie lądowanie
Czystki przeprowadza się też w innych służbach mundurowych. Szefa policji i jego zastępców wymieniała dotychczas każda nowa władza. W terenie komendanci policji mieli być nieusuwalni, gdyż te stanowiska miały być obsadzane w wyniku konkursów. W praktyce okazało się, że nominacji wcale nie musi otrzymać zwycięzca konkursu, a ostateczne decyzje bardziej zależały od politycznych koneksji niż umiejętności kandydatów. - Obecnie głównym zajęciem komendantów nie jest ściganie przestępców, lecz zabiegi o poparcie SLD - mówi wysoki oficer Komendy Głównej Policji, przekonany, że także on został przeznaczony do "odstrzału". - Rzeczywiście zdarza się, że zgłaszają się do nas czynni policjanci, wojskowi czy oficerowie UOP. Nigdy jednak nie korzystamy z ich usług. Mamy własną ocenę kadr - przekonuje Janusz Zemke.
- Prokuratury i sądy powinny być wolne od koniunkturalizmu, tymczasem obserwujemy prawdziwy wyścig przedstawicieli trzeciej władzy do gabinetów parlamentarzystów. Sędziowie i prokuratorzy wręcz oferują swe usługi. Jeśli pójdą za tym zamówienia polityczne, będzie to oznaczało klęskę praworządności - twierdzi Stanisław Iwanicki. Jego słowa potwierdza codzienna praktyka. Głośne śledztwa, dotyczące m.in. korupcyjnych i mafijnych powiązań polityków, wszczynane są w okresie przedwyborczym (ostatnio w sprawach prezydenckich ułaskawień czy finansowania kampanii Mariana Krzaklewskiego przez PKN Orlen), po czym następuje ich stopniowe wyciszanie, zaś do procesów dochodzi niezwykle rzadko.
Reforma samorządowa sprawiła, że polityczny klientyzm zaczął dotyczyć także urzędników niższego szczebla, przenosząc się nawet do gmin. Najbardziej proces ten jest widoczny w kasach chorych: łańcuch partyjnych nominacji zaczyna się w sejmikach wojewódzkich nadzorujących kasy, a kończy na oddziałach szpitali i w przychodniach. Oznacza to, że w budowie systemu sprawowania władzy doszliśmy do wzorca "politycznych maszyn", który funkcjonował w Stanach Zjednoczonych w XIX wieku. Zwycięska partia w nagrodę za wierną służbę, głosy lub wpłaty na swój fundusz rozdzielała stanowiska w administracji federalnej, stanowej i lokalnej oraz zlecała wykonanie kontraktów administracji różnego szczebla przedsiębiorstwom prywatnym szczególnie zasłużonym dla danej partii. W USA dawno z tym skończono, a dziś wymianie podlega jedynie około 6 tys. stanowisk w państwie.
- To przerażające, że proste decyzje w gminach, w tym kadrowe, zależą od partyjnych interesów lub osobistych wpływów tego czy innego posła - zauważa prof. Antoni Z. Kamiński, socjolog. "Ten, kto ma władzę, urządza państwo i wszystkie jego instytucje na swoją modłę" - cztery lata temu przestrzegał na łamach "Wprost" Aleksander Hall. Stało się regułą - niezależnie od tego, czy rządzący pochodzą z prawej, czy z lewej strony sceny politycznej - milczące akceptowanie zasady TKM. W tej sprawie udało się osiągnąć rzadki w polskim życiu politycznym konsensus.

"Księga smakołyków", czyli czystka minimum
Wymiana kadr jest czymś powszechnym w krajach demokratycznych, inna jest jednak skala zjawiska i sposób przeprowadzania tej operacji. W Wielkiej Brytanii korpus urzędniczy nie musi drżeć o swój los, bowiem wraz ze zmianą władzy zmieniają się jedynie gabinety polityczne ministrów. W Austrii już 30 lat temu porozumiano się w sprawie stabilności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania. W USA Kongres wydaje "Policy and Supporting Positions" - publikację zwaną też "księgą smakołyków". Zawiera ona listę urzędników, którzy podlegają wymianie wraz z wprowadzeniem się do Białego Domu nowego gospodarza. Agendy federalne zatrudniają 2,8 mln pracowników, a "księga smakołyków" dotyczy zaledwie dwóch promili z nich.
Według polskiej ustawy o służbie cywilnej, "łupy polityczne" w administracji rządowej to stanowiska ministrów, ich zastępców, wojewodów i wicewojewodów oraz doradców politycznych. Stanowiska od dyrektora generalnego w dół powinny być obsadzane przez urzędników służby cywilnej. W praktyce jedynie 560 spośród 105 tys. urzędników korpusu służby cywilnej to trudni do usunięcia urzędnicy mianowani. - W związku z tym przed każdymi wyborami parlamentarnymi, a nawet w wypadku wymiany ministrów czy koalicji, daje się zauważyć wędrówki urzędników do ich przyszłych mocodawców. Dawną nomenklaturę monopartyjną zastąpił system multinomenklatury, w którym każda partia stara się objąć pewną pulę stanowisk - konkluduje Jan Pastwa.