Autor: Aleksandra Księżyk
Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym najbardziej zbliżonym do prawa własności. Nazywane jest reliktem poprzedniej epoki PRL, gdzie państwo było właścicielem gruntów, a obywatel korzystał z niego na określonych warunkach, przede wszystkim finansowych. Jedną z charakterystycznych cech użytkowania wieczystego jest zerwanie z zasadą superficies solo cedit, co oznacza, że właścicielem gruntu pozostaje niezmiennie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a właścicielem naniesień np. wybudowanego domu – użytkownik wieczysty. Przez lata obecności prawa użytkowania wieczystego w polskim systemie prawnym wypracowano praktykę funkcjonowania tego prawa, w tym obrotu nim czy obciążania. Wydaje się również, że niekiedy krytyka prawa użytkowania wieczystego jest nadmierna i pozostawienie jednostkom publicznym własności nad nieruchomością z możliwością rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest uzasadnione. Przykładowo może to dotyczyć sytuacji oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w określonym celu np. niewielka organizacja pożytku publicznego czy fundacja chcą wykorzystywać nieruchomość w szczytnym celu, ale założenia nie zostają jednak zrealizowane z powodu braku funduszy. W takiej sytuacji możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wydaje się być uzasadniona.
Pozostawanie jednak przy konstrukcji użytkowania wieczystego w przypadku nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe jest zupełnie inną sytuacją i słuszne były postulaty użytkowników wieczystych aby zmienić istniejącą sytuację i wyeliminować pewną niesprawiedliwość społeczną polegającą na tym, że użytkownik wieczysty ponosi znacznie wyższe obciążenia publicznoprawne związane z nieruchomością niż właściciel, podczas gdy ich sytuacja faktyczna jest bardzo podobna.
Wymierna, ekonomiczna różnica pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego w zakresie opłat sprowadza się do tego, że podatek od nieruchomości to relatywnie niewysoka kwota, natomiast podatek od nieruchomości plus opłata za użytkowanie wieczyste w dużych miastach to znacząca wartość wpływająca na całość opłat wnoszonych przykładowo przez właścicieli mieszkań posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste.
Remedium na taki stan rzeczy ma być ustawa uwłaszczeniowa, która już w pierwszym jej przepisie art. 1 ust. 1 kategorycznie stanowi, że z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności gruntu. Nie będzie miało przy tym znaczenia, czy w budynku wyodrębniono choćby 1 lokal czy też nie.
Niestety ustawa uwłaszczeniowa nie wprowadza specjalnych przywilejów dla użytkowników wieczystych w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, za przekształcenie trzeba będzie zapłacić.
W zasadzie jedyny znaczący plus ustawy uwłaszczeniowej to zapewnienie faktycznej możliwości realizacji przez mieszkańców budynków wielorodzinnych prawa do przekształcenia wynikającego z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm.), zwanej dalej: „ustawą z 2005 r. o przekształceniu”.
Źródłem problemów przy przekształceniu praw użytkowania wieczystego ustanowionych na gruntach zabudowanych budynkami wielolokalowymi we własność tych gruntów było to, że użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie, który stanowi w części własność prywatną. W konsekwencji do przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu zasadniczo niezbędna była zgoda wszystkich właścicieli lokali, którym przysługują udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Na podstawie ustawy z 2005 r. o przekształceniu, w przypadku budynków wielorodzinnych możliwe było wystąpienie z żądaniem przekształcenia przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosiła co najmniej połowę, jednak sprzeciw chociażby jednego współużytkownika wieczystego skutecznie blokował nabycie prawa własności gruntu przez pozostałych mieszkańców budynku do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Prace nad ustawą uwłaszczeniową trwały dość długo i po wielu zmianach i konsultacjach, w końcu Sejm i Senat przyjęły ustawę, w której z jednej strony z mocy prawa ma być zlikwidowane użytkowanie wieczyste gruntów wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, a z drugiej strony samorządy mają stracić możliwie najmniej w konsekwencji odebrania im prawa własności nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Użytkownicy wieczyści zapłacą Skarbowi Państwa i gminom za swoje „uwłaszczenie przymusowe” opłatę przekształceniową równą opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Opłata będzie wnoszona przez 20 lat jednak im szybciej zostanie zapłacona „całość” opłaty jako opłata jednorazowa, tym większą bonifikatę w płatności będzie można uzyskać. W ustawie określono bonifikaty w przypadku przekształcenia gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, maksymalna bonifikata to 60% w przypadku, gdy jednorazowa opłata zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie.
W przypadku gruntów będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, dopiero w uchwale właściwej rady lub sejmiku zostanie określony system i zasady bonifikat. I tu nasuwa się pytanie w jaki sposób jednostki samorządu terytorialnego (JST) podejdą do systemu bonifikat, czy będą to zasady analogiczne do tych określonych w ustawie uwłaszczeniowej, czy też może zostaną wprowadzone inne jeszcze elementy albo system zbliżony do tego wypracowanego na gruncie ustawy z 2005 r. o przekształceniu. Należy bowiem zauważyć, że bonifikaty przyznawane w związku ze stosowaniem ustawy z 2005 r. o przekształceniu, w wielu przypadkach były dość korzystne dla obywateli i w sytuacji, gdy w toku są postępowania przekształceniowe toczące się na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. o przekształceniu, wówczas może okazać się, że przepisy tej starej ustawy są korzystniejsze. Dotyczy to m.in. Warszawy, gdzie bonifikatę można uzyskać nawet na poziomie 95%. W takiej sytuacji, w przypadku toczących się postępowań przekształceniowych niezakończonych do dnia 31 grudnia 2018 r., do dnia 31 marca 2019r. użytkownik bądź użytkownicy wieczyści mogą złożyć wniosek o dalsze prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. o przekształceniu.
Warto przy tym rozważyć wszystkie okoliczności, bowiem zdarzało się, że w przypadku przekształcenia dokonanego na podstawie ustawy z 2005 r. o przekształceniu, organy potrafiły zażądać zwrotu udzielonej bonifikaty z uwagi na to, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza. W wielu przypadkach wyjaśnienie organowi okoliczności, że samo zarejestrowanie firmy nie niweczy głównej funkcji mieszkaniowej – co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 58/11, WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1215/11 – było zazwyczaj wystarczające, ale wymagało nakładu czasu i pracy.
Powyższa kwestia jest aktualna również na gruncie nowej ustawy uwłaszczeniowej, bowiem w wielu lokalach pełniących niewątpliwie funkcję mieszkalną, zarejestrowane są także firmy choćby osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Jak wskazują jednak projektodawcy w uzasadnieniu ustawy uwłaszczeniowej, decydujące znaczenie dla przekształcenia będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Zdarza się bowiem, że w pozwoleniu na budowę, a także w pozwoleniu na użytkowanie wskazane są możliwości dodatkowego wykorzystania budynku mieszkalnego na inne cele. Czasem również osoba, która zaspokaja potrzeby mieszkaniowe w danej nieruchomości, równocześnie wykorzystuje tę nieruchomość do prowadzenia własnej firmy. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy uwłaszczeniowej polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Nie można jednak pominąć tego, że przekształceniu na mocy ustawy uwłaszczeniowej będą podlegały grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowa liczby lokali stanowi lokale mieszkalne.
Dość długi okres procedowania nowej ustawy uwłaszczeniowej dał wielu gminom czas na dokonanie aktualizacji wartości nieruchomości i podwyższenie opłat za użytkowanie wieczyste, których wysokość będzie wyjściową do określenia opłaty przekształceniowej. Opłata przekształceniowa nie będzie mogła być przez JST zmieniana, ani podwyższana poza waloryzacją na zasadach zgodnych z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji.
W uzasadnieniu ustawy uwłaszczeniowej wskazano, że oparcie systemu odpłatności za przekształcenie o ograniczoną w czasie cykliczną odpłatność na poziomie dotychczasowych opłat rocznych nie zaburzy stabilności finansowejsamorządów i Skarbu Państwa nawet po zakończeniu okresu płatności (po 20–33 latach) bądź przy skorzystaniu przez dużą grupę beneficjentów ustawy z możliwości płatności jednorazowej, gdyż dochody z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nie stanowią znaczącej pozycji w budżetach samorządów. Przykładowo, z treści dostępnych na stronach internetowych BIP uchwał budżetowych za 2015 r. ośmiu miast wojewódzkich (Warszawy, Białegostoku, Gdańska, Zielonej Góry, Bydgoszczy, Lublina, Krakowa i Opola) wynika, że łączny udział dochodów z opłat za zarząd, użytkowanie i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w dochodach budżetowych tych miast kształtuje się na poziomie około 1%. Wyjątek stanowi m.st. Warszawa, dla którego udział ten przekracza 3%.
Skoro zdaniem projektodawcy dochody JST z tytułu użytkowania wieczystego nie są aż tak znaczące, to w takim razie można było ustalić opłatę przekształceniową na niższym poziomie, co zresztą było zgłaszane w toku prac nad ustawą przynajmniej w zakresie jednorazowego wniesienia całości opłaty za przekształcenie (maksymalnie 4 raty, co oznaczałoby bonifikatę na poziomie około 80%). Jednak głos innych niż wielkie miasta JST i zrzeszających je podmiotów był najwyraźniej ważniejszy, skoro zdecydowano się na pozostanie przy 20 letniej opłacie i pozostawienie JST możliwości samodzielnego ustalenia systemu bonifikat. Pomimo pozostawienia JST uprawnienia do ustalenia bonifikat, już w chwili obecnej część z nich nie wyklucza zaskarżenia ustawy uwłaszczeniowej do Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie na cele publiczne, a na podstawie ustawy uwłaszczeniowej, dokonuje się ono na cele prywatne.
Kwestia jest istotna i może zaważyć na losach całej ustawy, bowiem z jednej strony JST powołują się na przepis art. 165 ust. 1 Konstytucji, stanowiący że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną oraz że przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe, oraz art. 167 ust. 4 Konstytucji, zaś z drugiej strony strona rządowa powołuje się na przepis art. 75 ust. 1 Konstytucji i w uzasadnieniu ustawy uwłaszczeniowej przekonuje, że zasada ochrony mienia samorządowego nie oznacza kategorycznego wyłączenia możliwości ingerencji ustawodawcy w prawa właścicielskie gmin, w tym przez odjęcie własności. Bogate wnioski z tych analiz dostępne są m.in. w uzasadnieniach do: orzeczenia z dnia 17 października 1995 r., sygn. akt K. 10/95, orzeczenia 9 stycznia 1996 r., sygn. akt K.18/95, wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98. Wychodząc z założenia, że własność nie jest prawem absolutnym, Trybunał wskazywał, że ze względu na specyficzny charakter (publiczny) i pochodzenie mienia komunalnego, jego ochrona podlega swoistej modyfikacji, stąd gminy „muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL (…)”(orzeczenie K. 10/95).
Nie wiadomo zatem jakie będą dalsze losy ustawy uwłaszczeniowej, jednak jak zasadniczo każdy akt prawny korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją i w konsekwencji z dniem 1 stycznia 2019 r. dojdzie ex lege do przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkaniowych we własność. Użytkownicy wieczyści powinni otrzymać od JST zaświadczenia potwierdzające przekształcenie, w których będzie wskazana m.in. wysokość rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenia będą wydawane dla nieruchomości, a nie dla konkretnej osoby. Zaświadczenia będą podstawą wpisów w księdze wieczystej roszczenia o opłatę przekształceniową. Sądy wieczystoksięgowe będą dokonywały wpisów z urzędu, za które pozornie nie uiszcza się opłat jak to wskazano w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej. Faktycznie jednak, w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej, koszt został przerzucony na obywatela, w ten sposób, że w przepisie art. 7 ust. 10 ustawy uwłaszczeniowej od wniosku o wykreślenie z księgi wieczystej roszczenia o opłatę, wskazano kwotę 250 zł, która jest wyższa od sumy opłat za wpis roszczenia i jego wykreślenie razem gdyby opłaty te były ustalane zgodnie z art. 43 pkt 3 i art. 46 ustawy z dnia 25 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (byłoby to bowiem 225 zł czyli 150 zł za wpis i 75 zł za wykreślenie). System zaświadczeń ma uniemożliwić ich zaskarżenie, z uwagi na to, że sądy administracyjne zgodnie z postanowieniem NSA z 9 września 2014 r., II OSK 2339/14, przyjmują, że zaświadczenie wydane przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli sądów. Jeżeli jednak beneficjent uwłaszczenia nie zgadzałby się z wysokością opłaty przekształceniowej, będzie miał prawo złożenia wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wniesienia opłaty w drodze decyzji, którą będzie mógł zaskarżyć zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy zauważyć, że znacząca większość nieruchomości obciążonych prawem użytkowania wieczystego należy do JST, które w większości dość niechętnie odnoszą się do nowych przepisów. Nie wiadomo także w jaki sposób i na jakich zasadach gminy ustalą system bonifikat co będzie niezwykle istotne z punktu widzenia nowych właścicieli nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że najkorzystniejsze będzie jednorazowe uiszczenie całości opłaty przekształceniowej przy jednoczesnym uzyskaniu jak największej możliwej bonifikaty, dlatego już teraz obywatele powinni uwzględnić tego typu wydatek w swoich budżetach.
Autorka jest radcą prawnym, Dyrektorem Działu Prawnego w Warszawie Kancelarii Russell Bedford Dmowski i Wspólnicy Kancelaria Adwokacka sp. k.