W połowie 2016 roku Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoczęło pracę nad projektem ustawy o dokumentach publicznych. Jak wynika z deklaracji kierownictwa MSWiA – jego ważnym komponentem będą przepisy dotyczące statusu narodowego wytwórcy dokumentów. Temu właśnie aspektowi oraz dotyczącym go regulacjom w wybranych państwach UE chciałbym poświęcić niniejszą analizę.
W lipcu zeszłego roku Fundacja Republikańska opublikowała raport Status prawny dokumentów publicznych i ich wytwórców w wybranych państwach Unii Europejskiej. To porównawcze badanie, na które będę się powoływał, ma istotne znaczenie dla toczących się obecnie w Polsce prac legislacyjnych. W raporcie porównano przepisy regulujące status dokumentów i ich wytwórców we Francji, w Hiszpanii, w Republice Federalnej Niemiec oraz we Włoszech. Poza RFN sytuacja prawna narodowych wytwórców w pozostałych państwach ma wiele podobieństw. Regulacje te mogą być inspiracją dla polskiego prawodawcy. Regulację niemiecką przytoczę w zarysie ogólnym, gdyż ma ona jedynie pomocnicze znaczenie dla toczących się w rządzie prac. Pozostałe przykłady zostaną zaprezentowane bardziej szczegółowo, jako bardziej adekwatne dla projektowanej regulacji polskiej.
Republika Federalna Niemiec
Narodowym wytwórcą dokumentów w RFN jest Bundesdruckerei. Ta spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ze 100% udziałem Republiki Federalnej Niemiec ma wyłączność na produkcję dokumentów identyfikacyjnych. Monopol ten nie został jednak wprost sformułowany w jednym, konkretnym przepisie rangi ustawowej, lecz wynika pośrednio z regulacji niemieckiej ustawy o zamówieniach publicznych oraz szczególnych aktów normatywnych dotyczących określonych dokumentów specjalnych – głównie przepisów administracyjnych w formie rozporządzeń. Należy zaznaczyć, że prawodawstwo niemieckie nie wskazuje w jednym miejscu, jakie dokumenty są dokumentami specjalnymi lub mającymi strategiczne znaczenie, lecz jedynie przy szczególnych regulacjach konkretnych, wybranych dokumentów pozostawia zamawiającym urzędom (organom administracji) możliwość wyboru wytwórcy tych dokumentów, bez konieczności zachowania reguł konkurencyjnych – co implikuje zawsze wybór krajowego, państwowego wytwórcy. Natomiast dopiero w przepisach wykonawczych wskazuje się na Bundesdruckerei, albo po ogłoszeniu zamówienia, ze względów bezpieczeństwa lub tajności, trafia ono do Bundesdruckerei bez przetargu.
Francja
Narodowym wytwórcą dokumentów we Francji jest spółka Imprimerie Nationale powołana na mocy ustawy nr 93-1419 z dnia 31 grudnia 1993 r. o Drukarni Narodowej.
Pod koniec lat 90. ubiegłego wieku drukarnia ta borykała się z problemami finansowymi i podlegała restrukturyzacji. W 2003 roku Francja uzyskała zgodę Komisji Europejskiej na znaczącą pomoc publiczną dla swojej narodowej drukarni. Efektem planu naprawczego było wydzielenie z Groupe Imprimerie Nationale spółki matki – Imprimerie Nationale S.A., realizującej monopol państwowy, oraz dwóch innych spółek zajmujących się działalnością komercyjną oraz nadzorem właścicielskim.
Przychód Imprimerie Nationale w roku 2014 wyniósł 202,4 miliona euro.
Na mocy ustawy o Drukarni Narodowej Imprimerie Nationale S.A jest wyłącznie uprawniona do wytwarzania dokumentów uznanych za tajne oraz dokumentów, których wytwarzaniu powinny towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa, w szczególności dowodów (tytułów) tożsamości, paszportów, wiz i innych dokumentów administracyjnych i dokumentów stanu cywilnego posiadających szczególne elementy zabezpieczające przed fałszowaniem bądź podrobieniem. Artykuł 6 ustawy mówi o tym, że sposób jej wykonania określi dekret Rady Stanu.
Na podstawie artykułów 2 i 6 ustawy oraz decyzji Komisji Europejskiej nr C (2005) 2716 z 20 lipca 2005 r. w przedmiocie pomocy przy restrukturyzacji Imprimerie Nationale został wydany dekret nr 2006-1436 z dnia 24 listopada 2006 r. przyjęty w wykonaniu art. 2 ustawy nr 93-1419 z dnia 31 grudnia 1993 r. o Drukarni Narodowej. W artykule 1 pkt. I dekret stanowi, że oprócz dokumentów uznanych za tajne przez właściwego ministra (dekret doprecyzowuje tym samym kategorię ustawową, wskazując na podmiot, od którego zależy nadanie odpowiedniej klauzuli), Imprimerie Nationale jest wyłącznie uprawniona do wytwarzania następujących dokumentów:
1. narodowych dowodów (kart) tożsamości, tymczasowych dokumentów tożsamości oraz dokumentów tożsamości marynarzy;
2. certyfikatów obywatelstwa i poświadczeń obywatelstwa;
3. dokumentów podróży wydawanych przez państwo: paszportów, paszportów dyplomatycznych, paszportów służbowych, paszportów tymczasowych wydawanych w trybie pilnym i przepustek (laissez-passer);
4. tytułów i dokumentów tożsamości, pobytu lub podróży wydawanych przez państwo cudzoziemcom: pozwoleń na pobyt, tymczasowych zezwoleń na pracę, dokumentów wydawanych osobom ubiegającym się o azyl, uchodźcom lub bezpaństwowcom, winiet Schengen i formularzy zaświadczających o przyjęciu;
5. dokumentów stanu cywilnego lub dotyczących obywatelskiego paktu solidarności;
6. dyplomów, certyfikatów, zaświadczeń i patentów krajowych wydawanych przez państwo;
7. kart, tytułów (dowodów) i pozwoleń zaświadczających o otrzymaniu przez daną osobę decyzji państwa przyznającej prawa lub zezwalającej na wykonywanie określonej działalności;
8. kart umożliwiających identyfikację funkcjonariuszy publicznych;
9. dokumentów rejestracyjnych pojazdów.
Francuski prawodawca uregulował metody i warunki wytwarzania dokumentów publicznych (identyfikacyjnych lub zabezpieczonych) oraz zobowiązał organy władzy wykonawczej do wydania aktów prawa wewnętrznego ustalających listy takich dokumentów, a także ich odpowiednie wzory, cechy charakterystyczne i wymagane zabezpieczenia. Normy te mają charakter szczególny w stosunku do norm prawa zamówień publicznych, którym, jako organy władzy publicznej bądź jednostki powiązane z państwem, podlegają zarówno właściwi ministrowie, Narodowa Agencja Tytułów Zabezpieczonych, jak i Imprimerie Nationale.
Uprawnienia francuskiej Drukarni Narodowej nie naruszają postanowień dyrektywy usługowej, którą Francja implementowała w 2016 r. Rząd francuski uznaje jednak, że w ramach monopolu drukarnia może zatrudniać podwykonawców, co miało miejsce w ostatnich latach kiedy to podwykonawcy dostarczali elementy warstwy elektronicznej produkowanych przez drukarnię dokumentów.
Hiszpania
Hiszpańskim wytwórcą dokumentów jest Narodowa Fabryka Monety i Znaczka – Królewski Dom Monety (Fábrica Nacional de Moneda y Timbre – Real Casa de la Moneda; dalej: FNMT-RCM) – przedsiębiorstwo publiczne podlegające Ministerstwu Ekonomii i Skarbu.
Do usług świadczonych przez FNMT-RCM należą: produkcja monet, banknotów, znaków, dokumentów urzędowych oraz wydawanie certyfikatów elektronicznych, kart z mikroprocesorem i certyfikatów klucza publicznego.
Forma prawna FNMT-RCM (przedsiębiorstwo publiczne) to – na mocy ustawy 6/1997 z 14 kwietnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu administracji państwowej – jeden z rodzajów organów administracji publicznej. Takim organom powierza się świadczenie usług, zarządzanie usługami lub produkcję dóbr o charakterze publicznym w zamian za świadczenia wzajemne. Podlegają one właściwemu ministerstwu lub organowi autonomicznemu. FNMT-RCM jest przede wszystkim usługodawcą dla sektora publicznego, jednak podmioty prywatne również zamawiają jej usługi ze względu na wysoką jakość oraz wyśrubowane normy kontroli produkcji i bezpieczeństwa.
Status prawny FNMT-RCM jako przedsiębiorstwa publicznego jest uregulowany w Królewskim Dekrecie 1114/1999 z 25 czerwca 1999 r. Dekret ten był wielokrotnie nowelizowany, w szczególności z powodu prowadzenia działań restrukturyzacyjnych oraz dostosowywania jego przepisów do zmieniających się przepisów regulujących zamówienia publiczne.
Zgodnie z statutem FNMT-RCM do jej zadań należą:
1. bicie monet wszelkiego rodzaju zgodnie z obowiązującym prawem;
2. wytwarzanie żetonów, bicie medali oraz wykonywanie analogicznych prac dla państwa lub osób prywatnych;
3. drukowanie banknotów zgodnie z regulacjami prawnymi i na zasadach uzgodnionych z Bankiem Hiszpanii lub stosownym bankiem emitującym banknoty;
4. wytwarzanie dokumentów na potrzeby płacenia podatków lub danin, losów, blankietów i losów loterii państwowej oraz jakichkolwiek dokumentów związanych z grami hazardowymi zleconych przez organy administracji publicznej albo przez związane z nimi lub zależne od nich podmioty publiczne;
5. wytwarzanie papierów wartościowych lub dokumentów zabezpieczonych zleconych przez organy administracji publicznej albo przez związane z nimi lub zależne od nich podmioty publiczne;
6. drukowanie wszelkiego rodzaju dokumentów, znaczków, znaków lub oznaczeń opłaty pocztowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dla państwa albo dla organów lub podmiotów publicznych i prywatnych;
7. świadczenie dla organów administracji publicznej albo związanych z nimi lub zależnych od nich podmiotów publicznych usług związanych z zabezpieczeniem technicznym i administracyjnym komunikacji za pośrednictwem technik i środków elektronicznych, informatycznych i telematycznych oraz wydawanie, produkcja i dostawa certyfikatów użytkownika lub nośników na karcie zgodnie z postanowieniami art. 81 ustawy 66/1997 z 30 grudnia 1997 r. o podjęciu środków w dziedzinie podatkowej, administracyjnej i dotyczących ubezpieczeń społecznych. Chodzi o świadczenie przez FNMT-RCM usług technicznych i administracyjnych zapewniających bezpieczeństwo komunikacji za pośrednictwem środków elektronicznych, informatycznych i telematycznych:
a. organów administracji publicznej między sobą albo ze związanymi z nimi lub zależnymi od nich podmiotami publicznymi albo pomiędzy tymi podmiotami publicznymi,
b. osób fizycznych i prawnych z administracją państwową i ze związanymi z nią lub zależnymi od niej podmiotami publicznymi;
Usługi te FNMT-RCM może również świadczyć dla wspólnot autonomicznych albo pomiotów lokalnych oraz pomiotów prawa publicznego związanych z nimi lub zależnych od nich, do komunikacji między sobą lub z administracją państwową albo z osobami fizycznymi i prawnymi, o ile wcześniej zostało podpisane porozumienie lub umowa na świadczenie takich usług;
8. prowadzenie działalności lub świadczenie usług wymienionych powyżej dla osób albo podmiotów publicznych lub prawnych, zarówno krajowych, jak i zagranicznych; w wypadku świadczenia usług elektronicznych, informatycznych lub telematycznych oraz wydawania, produkcji i dostawy tytułów lub certyfikatów użytkownika oraz nośników lub kart dla potrzeb prywatnych, FNMT-RCM działa zgodnie z prawem prywatnym;
9. jakiekolwiek inne zadania powierzone przepisami ustawy lub rozporządzenia.
Zamówienia realizowane przez FNMT-RCM nie podlegają normalnym trybom zamówień uregulowanym w ustawie o zamówieniach publicznych.
Włochy
Narodowym wytwórcą dokumentów we Włoszech jest Państwowy Instytut Poligraficzny i Mennica Państwowa. Państwowy Instytut został utworzony w 1928 r. na mocy ustawy nr 2744z 6 grudnia 1928 r. Obecnie obowiązującą podstawę prawną działania stanowi Regulamin z 1966 r.
Do zadań Instytutu należy druk dokumentów wartościowych (przez dokumenty wartościowe w prawie włoskim rozumiane są również paszporty, dowody, legitymacje). Jego działalność obejmuje też znacznie bardziej różnorodne zadania, m.in. druk włoskiego Dziennika Urzędowego i Zbioru Urzędowych Aktów Prawnych Republiki Włoskiej, a także nadzór nad drukiem publikacji o charakterze prawnym, zbiorów i wyciągów ustaw oraz aktów urzędowych i innych podobnych publikacji.
Instytut wykonuje również następujące zadania:
a) emisja monet państwowych zgodnie z obowiązującym prawem;
b) emisja monet zagranicznych;
c) emisja monet kolekcjonerskich będących legalnym środkiem płatniczym z przeznaczeniem na sprzedaż, zgodnie z prawem, podmiotom prywatnym, instytucjom i stowarzyszeniom;
d) wykonywanie medali i odlewów artystycznych na rzecz Państwa Włoskiego, innych państw, instytucji i podmiotów prywatnych;
e) wytwarzanie pieczęci metalowych i odznak z godłem państwowym;
f) wytwarzanie pieczęci metalowych i odznak na rzecz instytucji publicznych i podmiotów prywatnych;
g) wytwarzanie oznaczeń państwowych;
h) wytwarzanie tablic rejestracyjnych, odznak metalowych, żetonów i innych wyrobów artystycznych;
i) wspieranie działalności Szkoły Sztuki Medalierskiej (Scuola dell'arte della medaglia) i Muzeum Mennicy (Museo della Zecca);
j) oznaczanie prób monet i metali na rzecz państwa i podmiotów prywatnych;
k) naprawa urządzeń i maszyn używanych przez państwo lub będących jego własnością;
l) uczestnictwo w pomiarach i badaniach doświadczalnych w dziedzinach związanych z mechaniką;
m) wykonywanie ekspertyz w sprawach monet uważanych za fałszywe;
n) emisja monet pamiątkowych lub okolicznościowych;
o) wytwarzanie znakowników do urządzeń do nadawania listów na rzecz państwa;
p) wspieranie i uczestnictwo w badaniach naukowych, publikacjach i badaniach doświadczalnych w dziedzinach związanych z funkcjami, o których mowa w niniejszym artykule.
Instytut prowadzi ponadto działalność o charakterze komercyjnym w zakresie wydawania i sprzedaży dzieł o doniosłym znaczeniu artystycznym, literackim, naukowym, kulturowym.
Konkluzje
Podsumowując, Rzeczpospolita Polska zmierza w kierunku od dawna przyjętym w największych państwach Unii Europejskiej. A zarówno uregulowanie statusu dokumentów publicznych, jak i ich narodowego wytwórcy wprowadzą w tym obszarze przejrzystość i pewność prawa oraz zagwarantują bezpieczeństwo dokumentów. Podmiotem posiadającym najwyższe kompetencje w zakresie produkcji dokumentów oraz w pełni kontrolowanym przez państwo polskie jest Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. PWPW jest naturalnie predestynowana do roli narodowego wytwórcy dokumentów. Ustawa o dokumentach publicznych powinna regulować zadania narodowego wytwórcy, a także procedurę zlecania tych zadań przez organy administracji publicznej.
Szymon Ruman – prawnik, legislator, menedżer. Założyciel Instytutu Druckiego-Lubeckiego. Były podsekretarz stanu w Ministerstwie Cyfryzacji. Pełnił także funkcję doradcy Zarządu PWPW S.A.
Artykuł ukazał się w 43/2016 numerze kwartalnika „Człowiek i Dokumenty” wydawanym przez PWPW S.A.