Model funkcjonowania prokuratury na przestrzeni lat pokazuje, że jej kształty ustrojowe zmieniały się często, a sposób jej funkcjonowania był ściśle związany z kwestią niezależności. W okresie międzywojennym urząd prokuratorski wchodził w skład władzy sądowniczej, a analiza przepisów ją regulujących nie pozwalała na mówienie o niej jako niezależnej. W okresie PRL pierwsza ustawa z 1950 roku nie przewidywała niezależności prokuratora, ale niezawisłość Generalnego Prokuratora RP. Ten stan rzeczy zmieniła konstytucja z 1952 przewidując, że organy prokuratury są niezależne od organów terenowych. W istocie była to fikcja do czasu wejścia w życie ustawy z 1967 roku, gdzie wprost wskazano na niezależność prokuratorów od terenowych organów władzy i organów administracji państwowej, ale nie od Rady Państwa. Niezależność zewnętrzną prokuratorów podkreśliła ustawa z 1985 roku, a następnie zmiana z 1991 roku. Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej wprowadziła natomiast unię personalną Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. W istocie, w dużym uproszczeniu, chodziło o oddzielenie Prokuratury Generalnej od Rady Państwa. Taki ustrój przetrwał do 31 marca 2010, gdy rozdzielono funkcje Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości istotnie zmieniając również regulacje dotyczące zależności prokuratora od swoich przełożonych. W tym okresie przyznano prokuraturze niezależność zewnętrzną i bardzo szeroką niezależność wewnętrzną. W 2016 roku przywrócono kwestię niezależności prokuratury do stanu sprzed 2010 roku a nawet 1996 roku. Powoływano się przy tym na zapis art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji RP wskazując, że jedną z podstawowych funkcji państwa i jednocześnie obowiązków rządu jest zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, a istotnym elementem w realizacji tego zobowiązania jest prokuratura.
Czy w istocie prokuratura jest organem realizującym przedstawione zadania państwa? W mojej ocenie jest to zadanie ministrów spraw wewnętrznych i administracji, obrony narodowej, spraw zagranicznych, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Wskazywanie, że prokuratura realizuje zadania w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego jest absurdalne i niezrozumiałe, bowiem prokuratura wykonuje zadania wyłącznie w zakresie ścigania przestępstw i stania na straży praworządności. Ale po co politykom prokuratura? Aby mieć dostęp do każdego śledztwa czy dochodzenia, możliwego wpływania na niemal każdą decyzję prokuratora, delegowania niewygodnych prokuratorów nawet bez ich zgody, a nawet wymuszania określonego postępowania na podległych prokuratorach.
W szekspirowskim Hamlecie Król powiedział: „
Rozważmy to głębiej
baczmy, jakie nam okoliczności
I czas w tej mierze mogą dać poparcie;
Bo gdyby to nas miało zawieść, gdyby
Plan nasz chybiony miał wypłynąć na wierzch
Lepiej by go zaniechać. Trzeba zatem,
Aby ten projekt miał w odwodzie drugi,
Który w potrzebie przyszedłby mu w pomoc.
Czekaj — pomyślmy trochę. Uroczysty
Postawię zakład na kartę twej sztuki;
A potem — potem… Ha! wiem już, co robić.
Gdy was bój znuży, tak że się aż obu
Czuć da pragnienie (ostro żgaj dlatego),
I gdy on zechce czego do ochłody,
Wtedy podadzą mu puchar, z którego
Jeden łyk, w razie gdyby jakim trafem
Uszedł twojego zatrutego ciosu,
Da nam skuteczny sukurs! Skąd ta wrzawa?”
Właśnie! Skąd ta wrzawa wokół prokuratury bezpośrednio podporządkowanej czynnemu politykowi? Skąd zarzuty upolitycznienia prokuratury i ataku na jej niezależność? Można powiedzieć, że ataki są nieuzasadnione, że przecież przez lata tak funkcjonowała, że pomimo rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w pozostałych 27 krajach Unii Europejskiej w istocie w modelu francuskim Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością prokuratury i może wydawać zarówno ogólne wytyczne jak i indywidualne polecenia, a nawet w niektórych państwach polecenia o umorzeniu postępowania, w modelu niemieckim kompetencje Ministra Sprawiedliwości wyglądają podobnie jak w modelu francuskim (z tą różnicą, że oparta jest na zasadzie legalizmu z elementami oportunizmu), a w modelu włoskim stopień niezależności prokuratorów zbliżony jest do niezawisłości sędziowskiej. Mówi się nawet, że polski model w zakresie kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nie odbiega od rozwiązań stosowanych w UE i nie narusza standardów przyjętych w ramach Rady Europy.
I tu pojawia się najważniejszy problem: koncentracja władzy na stanowisku Prokuratora Generalnego w Polsce, pokusa nadużywania przez politycznego Prokuratora Generalnego funkcji w walce politycznej. Wolna i niezależna prokuratura jest bardzo ważnym i niezbędnym elementem systemu wymiaru sprawiedliwości. Nie może być ograniczana sugestiami ministra, nie może być uzależniona od polityków, którzy w przypadku popełnienia przestępstw mają być przez tą właśnie prokuraturę ścigani. Słysząc głosy polityków wskazujących na konieczność hierarchicznego podporządkowania prokuratury także w aspekcie merytorycznym nie można przejść koło tego problemu obojętnie. Podporządkowanie służbowe tak, ale nie merytoryczne. Prokurator Generalny czy Prokuratura Krajowa nie kontroluje przecież wszystkich postępowań prokuratorów, ale wybrane. A to wiąże się z ogromnym zagrożeniem dla obywateli, zwłaszcza tych w kontrze do obozu władzy. Ponadto to Prokurator Generalny może spowodować, że niektóre postępowania nie zostaną wszczęte! I nie można się na to godzić, jeżeli nie zapewnimy transparentności przy podejmowaniu takich decyzji.
Unia personalna Prokuratora Generalnego i ministra sprawiedliwości stanowi istotne zagrożenie dla realizacji podstawowego zadania prokuratury. Może być narzędziem politycznym, powoduje zagrożenie dla praworządności.
Połączenie personalne spowodowało dodatkowo brak decyzyjności u wielu prokuratorów i nawet w błahych sprawach kierowanie aktów oskarżenia tylko po to, aby z jednej strony poprawiać statystyki, a z drugiej z obawy przed przełożonymi. W wielu sprawach, które można zakończyć umorzeniem, warunkowym umorzeniem, prokuratorzy nie chcą podejmować takich decyzji pozostawiając je rozstrzygnięciom sądów, co powoduje zbędne obłożenie sądów, spowolnienie postępowań tylko w imię poprawności politycznej, a z drugiej strony Prokuratura Krajowa ingeruje w drobne sprawy bez głębszej refleksji.
Upolitycznienie prokuratury w ostatnich latach jest bardzo wyraźne, a to nie służy obywatelom i staniu na straży praworządności. Niewątpliwie model prokuratury powinien ulec zmianom, a organa ścigania winny być odpornymi na naciski i wpływy polityczne. Nie może być tak jak jest obecnie, że prokuratorzy przełożeni mają uprawnienie nieograniczonego ingerowania w czynności procesowe prokuratorów podległych. Niezależność prokuratora jest zasadą ustrojową prokuratury i nie tylko w zakresie niezależności od innych organów państwa, ale także w stosunkach wewnętrznych prokuratury. Zasada hierarchicznego podporządkowania prokuratury nie pozwala na niezawisłość prokuratora, ale pozwala na zasadę samodzielności, która w ostatnich latach jest iluzją.
Prokuratura uzależniona politycznie jest ułomna i nieskuteczna. Przyznanie wyłącznie prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu prawa wydawania poleceń dotyczących treści czynności procesowych jest konieczne, ale pod warunkiem, że te polecenia nie będą odnosić się do sposobu zakończenia postępowania. Prokuratura musi być niezależna od polityki!
Tomasz Wiliński, adwokat, Kancelaria Adwokacka Tomasz Wiliński