Jak dotąd w Polsce nigdy nie powstała prawdziwa i kompletna strategia rozwoju dla lotnictwa. Strategia, która byłaby wpisana w strategię transportową obejmującą wszystkie gałęzie i rodzaje transportu. Ta z kolei musiałaby być wpisana w szeroko rozumianą strategię rozwoju gospodarczego kraju, opartą m.in. na potencjale gospodarczym, demograficznym, inwestycyjnym.
Strategia rozwoju gospodarczego kraju musiałaby dalej być oparta na poszukiwaniu najlepszego, optymalnego politycznie i ekonomicznie dla Polski, miejsca w zachodzących zmianach geopolitycznych na świecie, w tym w światowym systemie transportowym, obejmującym transport osób i towarów.
Odrywanie portów
Chociaż istnienie połączeń komunikacyjnych jest warunkiem koniecznym rozwoju, to nie jest warunkiem wystarczającym – potrzebne są jeszcze powody do korzystania z tych szlaków komunikacyjnych.
Takie jak np. centra biznesowe, bankowe, logistyczne, przeładunkowe, wystawiennicze, fabryki, odpowiednie zaplecze infrastrukturalne, które z kolei stymuluje polityka i stabilność fiskalna, prawna, ekonomiczna.
Ponieważ czynniki te stymulują się wzajemnie, ich rozwój jest ze sobą powiązany – z jednej strony dostępność komunikacyjna (siatka i częstotliwość odpowiedniego rodzaju połączeń) stymuluje rozwój gospodarczy. Z drugiej strony, rozwój gospodarczy daje możliwość długoterminowego rentownego rozwijania siatki połączeń. Na dodatek to wszystko dzieje się w otoczeniu konkurencyjnym, w którym nie tylko huby i narodowi przewoźnicy sieciowi je obsługujący konkurują z innymi hubami i przewoźnikami, lecz również poszczególne państwa konkurują ze sobą gospodarczo (prowadząc np. odpowiednią politykę zagraniczną, gospodarczą, wprowadzając odpowiednie regulacje prawne, fiskalne, itp.). Można nawet przyjąć, że huby transportowe (w tym lotnicze) i przewoźnicy narodowi (lotniczy, kolejowi) są tylko i aż odpowiednim narzędziem w rękach państwa, a nigdy celem samym w sobie.
Oczywiście tutaj pojawią się głosy, że był przecież program TEN-T, a nawet dokumenty nazywane strategią, jednak nie miały one wiele wspólnego z realnymi, kompletnymi i jednolitymi zasadami i kierunkami działania dla podmiotów działających w szeroko rozumianym sektorze transportowym i oddziałującym bezpośrednio lub pośrednio na nie, także w formie odpowiedniego rozwoju regulacji prawnych czy polityki finansowej.
W dużym uproszczeniu porty lotnicze zostały oderwane od kierunków rozwoju i polityki narodowego przewoźnika, planu rozwoju sieci dróg czy kolei.
Nikt nie zastanawiał się nad jakimkolwiek wpływem czy potrzebami odpowiedniego kształtowania regulacji prawnych dla tych obszarów. Co więcej, porty lotnicze, łącznie z lotniskiem Chopina, nie były koordynowane na jakimkolwiek szczeblu, a polityka w tym zakresie ograniczała się do najprostszej zasady „na zagrodzie szlachcic równy wojewodzie” lub, jak kto woli, „catch-as-catch-can”.
Niestety, taki stan rzeczy ze wszystkimi jego negatywnymi konsekwencjami (w tym dla samych portów lotniczych), utrzymuje się do dzisiaj.
Nawet decyzja o powstaniu Centralnego Portu Komunikacyjnego, chociaż powinna jasno wytyczać pewien kierunek, nigdy jak dotąd nie przełożyła się na żaden kompletny dokument strategiczny, a brak chociaż jego klarownych i podstawowych zarysów, to brak możliwości określenia docelowych, przynajmniej podstawowych ram, dla uwarunkowań strategicznego działania najistotniejszych podmiotów, w tym portów regionalnych.
Lista grzechów
Konsekwencje takiego stanu rzeczy są odczuwalne obecnie i mają również, niestety, negatywny wpływ na przyszłość. Gdy podjęto decyzję o rozwoju sieci portów regionalnych, która co do zasady była słuszna, nikt na szczeblu ministerialnym nie widział jej związku, ani jakichkolwiek powiązań np. z tym, co działo się w innych obszarach transportowych, ani też nie widział potrzeby koordynacji z ustanowieniem odpowiednich regulacji prawnych, fiskalnych, przyjęciem jakichkolwiek wymiernych celów strategicznych (także w koordynacji z polityką gospodarczą państwa i regionów), założeń ekonomicznych ani mechanizmów pomiaru dla zakładanych efektów i oceny ich realizacji, identyfikując działania i mechanizmy korygujące.
Czytaj też:
PLL LOT w trudnej sytuacji. Mateusz Morawiecki zapewnia: Państwo będzie partycypowało w ratowaniu
Ogólnie przyjęto założenie, że sam fakt powstania portów regionalnych będzie miał korzystny wpływ na gospodarkę, powstaną liczne miejsca pracy, a korzyści, tak jak linie lotnicze i pasażerowie, z pewnością pojawią się same, bez potrzeby jakichkolwiek dalszych działań poza wybudowaniem samych portów.
Fakt Euro 2012 jeszcze bardziej ten proces stymulował, bo przecież potrzebna była dostępność komunikacyjna. Czego zatem zaniechano i co poszło źle?
Przykłady tylko niektórych kluczowych, a pominiętych kwestii:
- Nie przeanalizowano i nie ujednolicono celów gospodarczych (wymiana handlowa, towarowa, inwestycje w regionie) i planów rozwoju regionów (a w konsekwencji państwa) z funkcjami, jakie regionalne porty lotnicze i infrastruktura towarzysząca powinny spełniać.
Dążąc do skomunikowania regionu, rozumianego jako ośrodek gospodarczy, przemysłowy, demograficzny, turystyczny, inwestycyjny (w zależności od walorów, potencjału i strategii rozwoju) z innymi, tak samo rozumianymi regionami w kraju lub za granicą nie identyfikowano konkretnie korzyści ekonomicznych i optymalnego rodzaju/segmentu komunikacji.
Przykładowo, nie rozwijano i nie promowano np. potencjału turystycznego regionu w zidentyfikowanych, docelowych regionach, z których ruch turystyczny przyjazdowy o określonych walorach i cechach mógłby być ściągany prowadzonymi tam kampaniami promocyjnymi (podobnie w przypadku np. potencjału gospodarczego lub inwestycyjnego).
Zamiast tego ograniczano się do ogromnych kwot płaconych niskokosztowym liniom lotniczym, mającym promować regiony na swoich pokładach (czyli adresując do tych, którzy już kupili bilet) często w postaci samego logo regionu, bo przecież pieniądze linia przeznaczała na pokrycie kosztów samego połączenia i zatrzymywała w formie zysku, nie realizując prawdziwych kampanii promujących region.
Czytaj też:
Nowe tanie połączenia do Grecji i Chorwacji. Wizz Air ogłasza ofensywę
Istnym absurdem stało się tutaj słynne już utrapienie władz Krakowa z biegającymi nago wokół rynku „turystami”, którzy w dodatku nie zostawiali w regionie zbyt wielu pieniędzy. Cóż, wówczas jednak absurdem było też promowanie regionu poprzez hasło „kiełbasa, wódka”.
- Nie przeanalizowano i nie uwzględniono w celach strategicznych (których nie było), ile i jakiego rodzaju portów regionalnych powinno optymalnie funkcjonować w kraju na osi czasu, aby skutecznie komunikować regiony, zachowując rentowność i zapewniając dostępność komunikacyjną mieszkańców (także w kontekście planowanych sieci drogowych i kolejowych).
- Porty regionalne w większości budowano na terenie byłych lotnisk wojskowych, co często nie pokrywało się z ich optymalną lokalizacją, a w niektórych przypadkach Euro 2012 wymuszało duże tempo procedowania, prowadząc do zaniedbań. W większości porty wojskowe obsługiwały samoloty lekkie, więc np. zaniechanie kwestii nośności drogi startowej, dróg kołowania czy płyt postojowych odpowiednich dla cięższych samolotów cywilnych zemściło się srodze – przykład drogi startowej w Modlinie i konieczności zamknięcia już uruchomionego portu.
- Nie rozpatrywano obecnego i optymalnego przyszłego stanu dostępnych połączeń komunikacyjnych z uwzględnieniem łącznie transportu drogowego, kolejowego i lotniczego, a także możliwego i najlepszego do uzyskania modelu łączenia i uzupełniania się tych sektorów transportowych (intermodalność). Tym samym, nie analizowano, które ośrodki demograficzne i gospodarcze najbardziej optymalnie komunikować drogowo, kolejowo, a które drogą lotniczą (czas vs. koszt) i na tej podstawie tworzyć plany wieloletnie i wpisane w nie prognozy ruchu. Np. rozwój sieci autostrad uczynił niektóre połączenia lotnicze mniej atrakcyjnymi, a same porty lotnicze nie zostały często wpisane komunikacyjnie w sieć drogową czy kolejową, nie mówiąc o samym zadbaniu o odpowiednią ich dostępność komunikacyjną z regionem, który obsługują (drogi dojazdowe i ich przepustowość, kolej).
- Nie powiązano mapy demograficznej i zakładanych kierunków rozwoju ośrodków gospodarczych z mapą i planami rozwoju sieci komunikacyjnej, w tym lotniczej, także w aspekcie migracji lub przyciągania inwestycji,
- Brak koordynacji z założeniami strategicznymi i planami narodowego przewoźnika, który podlegał innemu ministerstwu. Porty regionalne opierały prognozy ruchu m.in. na bazie historycznej i prognozach PKB, podczas gdy PLL LOT zmienił istotnie swoją politykę, rezygnując lub znacznie ograniczając dowóz pasażerów z portów regionalnych do hubów ościennych, stawiając na rozwój własnej siatki połączeń dalekodystansowych w przyszłości. Następnie wystąpienie przez tego przewoźnika o pomoc publiczną wymusiło mechanizmy kompensacyjne w postaci ograniczenia połączeń, co nie było nigdzie uwzględniane.
- Brak koordynacji z planami rozwoju i założeniami strategicznymi PKP.
- Brak koordynacji prognoz ruchu i założeń ekonomicznych dla portów regionalnych, które często budowano lub rozbudowywano wyłącznie o założenia własne, pomijające choćby powyższe aspekty z uwagi na brak identyfikacji takiej potrzeby lub brak takiej wiedzy. Niejednokrotnie więc obszary ciążenia portów nakładały się, prognozy ruchu były zawyżone (wielkość ruchu i spodziewane wpływy z tego ruchu). Nie analizowano wystarczająco struktury prognozowanego ruchu w powiązaniu z polityką regionów (atrakcyjność turystyczna, potrzeby komunikacji do rozwijanych w regionach ośrodków gospodarczych, itp.) i polityką na szczeblu rządowym (rynek pracy, migracje, polityka fiskalna, strategia rozwoju). Fakt, że z danego regionu podróżowała określona liczba pasażerów nie oznaczał, że po wybudowaniu portu lotniczego w tym regionie ci pasażerowie polecą z tego lotniska. Do tego potrzebna byłaby jeszcze odpowiednia siatka połączeń obejmująca wszystkie kierunki, do których ci pasażerowie latali i zapewniająca częstotliwość, z jaką latali, nie mówiąc o cenach – to by oznaczało, że na pokładach części samolotów mogłyby być pojedyncze osoby.
- Nie analizowano wystarczająco i nie dostosowano samego programu funkcjonalnego portu przekładającego się na jego wielkość i strukturę, które powinny być oparte na realnych danych i prognozach (a nie wyłącznie na ambicjach lokalnych), uwzględniających kierunki przyszłej rozbudowy modułowej pod ruchem, co znacznie utrudniło i podrożyło koszty dalszej rozbudowy w przyszłości.
-
Brak polityki wykorzystującej w sposób najkorzystniejszy dla Polski i regionów przepisy międzynarodowe, regulujące dostęp do rynków i połączeń, np. w postaci regulacji prawnych czy umów bilateralnych – tutaj wydawała się panować absolutna przypadkowość i brak identyfikacji korzyści.
- Brak planowania w kontekście polityki środowiskowej, co obecnie jest mocno odczuwalne w postaci roszczeń i wysokości wypłat dokonywanych przez porty lotnicze w związku z koniecznością utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania wokół lotnisk. Po dziś dzień nikt, mimo apeli portów regionalnych, nie pochylił się nad sensownością zapisów zawartych w odpowiednich regulacjach z lukami prawnymi; ponadto, intensywnie zabudowywano obszary przylotniskowe, wydając liczne pozwolenia, ograniczając w ten sposób możliwość rozbudowy niektórych portów lub mnożąc roszczenia i odszkodowania z tytułu OOU.
- Jednym z efektów takiego stanu rzeczy było to, że po oddaniu niektórych rozbudowanych w znacznej części za pieniądze unijne portów regionalnych okazało się, że nie są one w stanie wygenerować ruchu (który miał się sam pojawić!), który był fundamentem uzyskania takich dotacji unijnych, a w konsekwencji zawisło nad nimi widmo konieczności zwrotu środków z Brukseli i bankructwa.
Na skrzydłach absurdu
W tej sytuacji zaistniała niezmiernie prosta sytuacja negocjacyjna. Z jednej strony działające w sposób rozproszony, nieskoordynowany, niczym pospolite ruszenie na szczeblu kraju (bo to przecież ironicznie nie sprawa ministerstwa czy rządu, zwłaszcza ze względu na fakt, iż opcje polityczne w samorządach nie zawsze były tożsame z opcją rządzącą) porty regionalne i władze samorządowe z mieczem Demoklesa nad nimi
A z drugiej strony dwaj silni przewoźnicy niskokosztowi, z których każdy swoją politykę w tych portach traktował jako integralną całość, i którzy jako jedyni wówczas mogli zapewnić po uzyskaniu odpowiednich warunków ruch dla tych portów, oddalający widmo zwrotu dotacji unijnych (klęska wizerunkowa).
Czytaj też:
Ryanair wprowadza zmiany. Chodzi o dokumenty COVID-19
Kanibalizacji wśród portów i licytowania się na upusty od opłat lotniczych dla uruchamianych połączeń lotniczych przez samorządy zdawało się nie być końca.
Ponadto, powszechnie, poza upustami, stosowano mechanizm degresywnych opłat w zależności od osiąganego ruchu (lub inaczej progresywnie rosły upusty, stając się przywilejem nabytym linii lotniczych). W efekcie większy ruch, chociaż powodował konieczność wzrostu zaangażowania zasobów portu czy jego rozbudowy, przynosił relatywnie mniejsze przychody.
Innym aspektem jest też to, że z punktu widzenia linii lotniczej najbardziej kosztogenne jest nowe połączenie lotnicze w momencie jego uruchamiania i w początkowym okresie jego funkcjonowania, także z uwagi na otoczenie konkurencyjne, które już korzysta z niższej stawki na skutek wygenerowanego dużego upustu.
Podsumowując, klęczące u stóp linii niskokosztowych niektóre porty regionalne zawarły długoletnie, delikatnie mówiąc, niewyważone umowy handlowe z takimi tanimi przewoźnikami, a i same samorządy często zobowiązały się do dopłacania liniom niskokosztowym w postaci tzw. wsparcia marketingowego. Dodatkowo, samorządy zawarły umowy wsparcia, na mocy których dofinansowywały też tracące płynność finansową porty.
Umowy powyższe określono delikatnie jako „niewyważone”, gdyż drenują finansowo samorządy, przynosząc niewielkie w odniesieniu do skali ruchu przychody dla portów i w konsekwencji straty.
Natomiast przynoszą istotne, wysokie zyski, liniom niskokosztowym, które za te pieniądze generują ruch, oferując niskie ceny za loty.
Nazywając rzeczy po imieniu, efekt końcowy jest taki, że wszyscy mieszkańcy regionu składają się w formie podatków i opłat na cenę biletu lotniczego nie tylko mieszkańcom tego regionu, ale i wszystkim innym mieszkańcom innych regionów do i z niego latającym. Źródłem finansowania tanich biletów lotniczych, przy jednoczesnym zapewnieniu zysków linii niskokosztowych, są bowiem dopłaty.
Czytaj też:
Polskie lotnisko czasowo zawiesza działalność. Sprzeczne komunikaty
Wydaje się, że gdyby zapytać mieszkańców regionu wprost, czy chcą dopłacać pasażerom tanich linii lotniczych do biletów, podając całościowo kwoty dopłat zamiast przeznaczać te pieniądze na np. na służbę zdrowia czy szkoły, odpowiedź nie byłaby już tak jednoznaczna, jak w przypadku rozmydlenia tego faktu.
W wielu wypowiedziach i tekstach medialnych absolutnie pomija się fakt, dlaczego bilety przewoźników niskokosztowych są tak tanie, kto za to płaci, kto na tym zarabia, a kto traci. Poniżej cytat z jednej z takich wypowiedzi. Fragment artykułu z portalu pasazer.com.
„Wreszcie ograniczanie oferty linii budżetowych jest sprzeczne z interesem obywateli, którzy chcą mieć łatwy dostęp do tanich podróży lotniczych. Tej potrzeby Polakom nie zapewni wielki państwowy LOT tak, jak nie zapewnia jej Niemcom Lufthansa, ani Hiszpanom Iberia. W dodatku coraz więcej obserwatorów branży zgadza się z opinią, że pasażerowie najszybciej wrócą do takich linii, jak Wizz Air czy Ryanair. Ograniczając ich działalność, rząd spowolni odbudowę polskiej branży lotniczej, która nie składa się wyłącznie z PPL i Polskiej Grupy Lotniczej”.
Podążając tą logiką, pomijającą źródło finansowania, można by dojść do wniosku, że bardzo atrakcyjną, jeśli nie najlepszą całościowo, ofertą linii niskobudżetowych zapewniającą obywatelom zgodnie z ich interesem łatwy dostęp do tanich linii lotniczych była oferta.... OLT w 2012r.
Dodatkowo, podobieństwo polega na tym, że wówczas również szeroka grupa społeczna sfinansowała w lwiej części tanie podróże lotnicze tym, którzy z nich korzystali. Różnica, bardzo istotna, że tę grupę społeczną oszukano i wykorzystano. Absolutnie nie porównując tych dwóch przypadków, czy w jakimś stopniu też nie oszukuje się podatników w regionach, nie mówiąc im jasno i przejrzyście, ile dokładają do możliwości latania tanimi liniami?
Otwarte jest też pytanie, zgadzając się z tezą, że tanie linie odbudują się najszybciej, ile dodatkowo zażądają za „wsparcie” odbudowy połączeń lotniczych i kto za to zapłaci, a jaka będzie dystrybucja zysków z tych odbudowanych połączeń? Czy skala „wsparcia” podniesie, czy bardziej pogrąży porty? Jak wpłynie na konkurencyjność innych segmentów ruchu lotniczego w tych portach, nie zwiększając ich uzależnienia od linii niskokosztowych?
Ogólnie, linie niskokosztowe stanowią znaczną część połączeń lotniczych w portach regionalnych, zestawiając liczbę operacji lotniczych i obsłużonych pasażerów, natomiast generują relatywnie dużo mniejszą część przychodów tych portów. Infrastruktura portów została też rozbudowana do obecnych poziomów generujących określone stałe koszty jej utrzymania uwzględniając znaczny udział w ruchu lotniczym w tych portach linii niskokosztowych, operujących po cenach zawierających dopłaty, o których mowa powyżej. Ograniczenie dopłat spowoduje wzrost cen i ograniczenie ruchu przy zachowaniu kosztów utrzymania infrastruktury. Kwadratura koła lub Catch 22?
Trzeba wyraźnie zastrzec, że powyższe fakty i obserwacje nie oznaczają, że polskie porty regionalne, za wyjątkiem Modlina, są całkowicie zdominowane wyłącznie przez linie niskokosztowe. Nie jest też ich intencją wysnuwanie wniosku, że linie niskokosztowe są złe.
Czytaj też:
Jest zamówienie na 100 Boeingów 737 Max. Największe od dwóch katastrof i uziemienia maszyn
Obecna sytuacja całej branży lotniczej jest zła i jeszcze długo nie będzie widać symptomów trwałej poprawy, w tym u potrzebujących wsparcia regionalnych portów lotniczych. Inną kwestią jest to, czy ich problemy finansowe wynikają wyłącznie z przyczyn pandemii, czy z kwestii „organicznych”, za które odpowiedzialność ponoszą nie tylko same porty i samorządy. Jakie zatem są możliwości ich bezpośredniego wsparcia finansowego?
Ograniczone możliwości
Struktura właścicielska w zasadzie wszystkich portów lotniczych w Polsce spełnia jedno podstawowe kryterium – w jej skład wchodzą podmioty będące dysponentami środków publicznych. To ograniczenie dotyczy zarówno Przedsiębiorstwa Państwowego Porty Lotnicze (PPL), samorządów, jak i agencji (np. Agencja Mienia Wojskowego) lub podmiotów państwowych działających w formie spółki prawa handlowego. Wbrew powszechnej opinii, PPL zarządza obecnie lotniskami w Warszawie oraz Zielonej Górze, natomiast realną kontrolę poprzez większość udziałową lub zapisy umowne ma w niewielu lotniskach w Polsce.
Taka struktura właścicielska nakłada na porty lotnicze i ich właścicieli ograniczenia możliwości finansowania tych portów wynikające z reżimu pomocy publicznej.
Jest to uwarunkowanie ustanowione na poziomie Unii Europejskiej i podlega weryfikacji przez Komisję Europejską, a więc i sami właściciele, i kraje członkowskie mają pole manewru ograniczone do ram wyznaczonych przez przepisy dotyczące pomocy publicznej. Nie jest więc tak, że w przypadku generowania przez port lotniczy strat i wystąpienia ryzyka utraty płynności którykolwiek z obecnych właścicieli (np. samorząd) może swobodnie taki port doinwestować.
Maksymalnie upraszczając, wówczas realne są trzy scenariusze w ramach reżimu pomocy publicznej:
- Wykazanie, że kwota dofinansowania nie jest pomocą publiczną, a każdy racjonalnie działający udziałowiec prywatny zachowałby się tak samo jak podmiot dysponujący środkami publicznymi, oczekując odpowiedniej wartości stopy zwrotu z takiej inwestycji. W tym celu wymagane jest przeprowadzenie tzw. Testu Prywatnego Inwestora, który w największym uproszczeniu ma wykazać, że zainwestowane środki finansowe przyniosą zwrot (np. na poziomie średnioważonego kosztu kapitału podmiotu inwestującego).
- Inwestowana kwota jest pomocą publiczną, ale nie stanowi istotnego zakłócenia konkurencji. Wówczas konieczna jest jednak notyfikacja i uzyskanie zgody Komisji Europejskiej, która może również nałożyć na podmiot otrzymujący taką pomoc odpowiednie mechanizmy kompensacyjne. Tak było np. w przypadku PPL LOT, który musiał na określony czas ograniczyć siatkę połączeń w zamian za zgodę Komisji Europejskiej na przyznanie pomocy publicznej. Mamy wówczas do czynienia z dozwoloną pomocą publiczną. W omawianym przypadku portów lotniczych, dofinansowywanie musiałoby być przeznaczone na działalność inwestycyjną, a nie na potrzeby operacyjne czy bieżące płynnościowe. Oczywiście tutaj należy zaznaczyć, że sytuacja związana z pandemią COVID-19 otworzyła inne możliwości pomocy. Jednak i tutaj nie ma dowolności – taka pomoc musi być oparta na kryteriach akceptowalnych dla Komisji Europejskiej.
- Przekazana kwota, nie spełniająca wymogów Testu Prywatnego Inwestora lub bez notyfikacji Komisji Europejskiej, jest niedozwoloną pomocą publiczną pod rygorem zwrotu.
Umowy wsparcia
Porty lotnicze w Polsce korzystają także z finansowania w postaci pożyczek i kredytów, w większości są to kredyty bankowe, udzielane przez banki komercyjne, a więc nie podlegające reżimowi pomocy publicznej. Banki jednak, udzielając pożyczek, zgodnie z powszechnie obowiązującą praktyką, badają zdolność kredytową i żądają ustanowienia odpowiednich zabezpieczeń. W przypadku znacznej części portów lotniczych, same porty nie były lub już nie są w stanie zaoferować wystarczających, stąd też często pojawia się instrument w postaci tzw. umowy wsparcia.
Czytaj też:
W UE trwa dyskusja dot. „paszportów szczepionkowych”. Linie lotnicze nie czekają i testują aplikację
W ogólnym zarysie zawierają deklaracje udziałowców do wspierania portów lotniczych, przy czym w większości to wspólnicy samorządowi brali na siebie historycznie ciężar finansowania. Wynikało to z ówczesnej polityki, według której regionalne porty lotnicze miały przechodzić w ręce samorządów. Wsparcie w postaci np. dokapitalizowania rozłożonego na osi czasu mogło być częścią programu rozbudowy portów w powiązaniu z dotacjami unijnymi. Nie zmienia to faktu, że wszelkie postanowienia w nich zawarte powinny być zgodne z wymogami Komisji Europejskiej na tamten czas obowiązującymi i dla czystości notyfikowane.
Umowy wsparcia mogą również zawierać postanowienia, że w przypadku braku możliwości spełnienia zobowiązań finansowych przez port lotniczy, np. w postaci zaciągniętego kredytu bankowego, jego udziałowiec poręczający ten kredyt spłaci odpowiednią transzę za port, a kwota spłacona zostanie przekształcona na kapitał zakładowy poprzez jego podniesienie i objęcie przez udziałowca dokonującego tej spłaty.
Istotne jest to, aby wszelkie świadczenia pieniężne dla portu wykonywane przez udziałowca mieściły się w ramach oryginalnej umowy wsparcia zgodnie z notyfikacją. Aneksowanie umowy wsparcia poprzez dodanie podwyższeń kapitału lub udzielanie pożyczek nie może być uznane z automatu za dozwoloną pomoc publiczną i skutkuje ryzykiem zwrotu takich kwot.
Podobny mechanizm obowiązuje w przypadku udzielenia kredytu lub zwiększenia jego wartości dla portu lotniczego przez bank w sytuacji, gdy poręczającym jest np. samorząd, a więc dysponent środków publicznych.
O ile w relacji bank – port lotniczy nie ma wówczas ryzyka pomocy publicznej, o tyle już w relacji samorząd – bank takie ryzyko istnieje.
Poręczając kredyt, samorząd powinien wykazać się pozytywnym testem prywatnego inwestora dla takiego poręczenia lub wystąpić o notyfikację.
Może zaistnieć taka sytuacja, że choć planowana kwota dokapitalizowania portu lotniczego na działalność inwestycyjną nie spełnia testu prywatnego inwestora, to nie powoduje istotnego zakłócenia konkurencji i miałaby szansę na uzyskanie stosownej notyfikacji, gdyby proces notyfikacji nie obejmował przeszłości i badania zgodności np. wpłat środków pieniężnych z umowy wsparcia z kryteriami pomocy publicznej. Można się tutaj posłużyć istniejącymi i znanymi z przestrzeni publicznej trzema przykładami:
Szczecin
Istniejący jakiś czas temu w przestrzeni medialnej problem sytuacji płynnościowej portu lotniczego w Goleniowie często sprowadzał się do dyskusji o tym, kto powinien dopłacić lub, kto już ile dopłacił do lotniska.
Historycznie, udziałowcy samorządowi realizowali dopłaty do portu lotniczego na podstawie zawartej w przeszłości umowy wsparcia.
Potrzebujący inwestycji port Szczecin – Goleniów uzyskał deklarację i gotowość PPL do podwyższenia kapitału zakładowego o ponad 100 mln zł z przeznaczeniem na sfinansowanie inwestycji.
Ponieważ jednak test prywatnego inwestora dla portu nie był pozytywny, jedyną legalną i bezpieczną drogą dokonania takiego dokapitalizowania była notyfikacja w Komisji Europejskiej za pośrednictwem Urzędu Ochrony Klienta i Konsumenta. Szanse wydawały się wysokie, gdyż skutek w postaci zakłócenia konkurencji nie wydawał się znaczący.
Procedura notyfikacyjna jednak obejmuje również badanie przeszłości, aby jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy nie dochodziło już do udzielana pomocy publicznej, dozwolonej lub nie. Tutaj pojawił się problem uwidaczniany w dyskusji medialnej, mianowicie, że umowa wsparcia i jej realizacja przez stronę samorządową w absolutnie dobrej wierze może takie ryzyko identyfikować, minimalizując szansę na uzyskanie notyfikacji. Wówczas dyskusja o porcie lotniczym Szczecin-Goleniów wróci z pewnością.
Przypadek ten jest o tyle istotny, że może zaistnieć podobna sytuacja również w przypadku innych portów regionalnych, dla których udziałowcy będą starali się uzyskać notyfikację przy marnych w dzisiejszych realiach perspektywach dla pozytywnego wyniku testu prywatnego inwestora.
Modlin
Tutaj również udziałowiec samorządowy, Województwo Mazowieckie, deklarowało chęć podwyższenia kapitału zakładowego, co zgodnie z zasadami jednomyślności zapisanymi w Umowie Spółki wymagało zgody wszystkich wspólników (w przeszłości Marszałek Województwa odrzucił propozycję PPL zniesienia jednomyślności).
Również i tutaj test prywatnego inwestora wykonany dla tego portu przez firmę doradczą EY wykazywał wynik negatywny, więc jedyną dopuszczalną ścieżką, jak w przypadku Szczecina, była ścieżka notyfikacji.
Inaczej każdy wspólnik, mając świadomość negatywnego wyniku testu prywatnego inwestora, głosując za podwyższeniem kapitału bez wymaganej notyfikacji świadomie i z premedytacją skazywałby port na konieczność zwrotu otrzymanych środków i upadłość, nie mówiąc o odpowiedzialności za podjęcie takiej decyzji. Niestety, proces notyfikacji nigdy się nie rozpoczął.
Rzeszów
Udziałowiec samorządowy konsekwentnie inwestuje kolejne środki finansowe w port lotniczy Rzeszów-Jesionka, zaangażowanie kapitałowe celem sfinansowania inwestycji deklaruje również PPL po uzyskaniu stosownej notyfikacji. Pozostaje do zbadania kwestia, czy każda wpłata z umowy wsparcia mieściła się i będzie mieścić w kryteriach dozwolonej pomocy publicznej, czy może zaistnieć przypadek podobny do Szczecina?
Te trzy przypadki mogą obrazować sytuację, z jaką będą się musiały zmierzyć porty regionalne, ubiegając się o wsparcie finansowe inne niż w ramach dopuszczalnych ram związanych z COVID-19.
Podsumowanie
Nie wchodząc dalej w szczegóły, absolutnym priorytetem wydaje się działanie planowe, oparte o strategię lub przynajmniej jej kluczowe kierunki i założenia z uwzględnieniem wszystkich istotnych obszarów, zamiast działania punktowego, nieskoordynowanego, na zasadzie „radźcie sobie, zobaczymy, co przyniesie przyszłość”.
Planowanym kierunkom działania należy zapewnić też odpowiednie, podzielone funkcjonalnie i kompetencyjnie zasoby i narzędzia, adekwatne do skali wyzwań, ryzyk i otoczenia konkurencyjnego. Szczególnie jest to istotne dla kwestii najważniejszej, jaką jest kwestia CPK.
Trudno powoływać się na pandemię COVID-19 i twierdzić, że zmieniła ona podstawowe założenia strategii. Powód?
Pierwszy i absolutnie podstawowy element strategii to odpowiedź na pytanie, czy jest to realne i czy nadal dążymy do obecności jako kraj na głównych szlakach komunikacyjnych poprzez zapewnienie bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z istotnymi ośrodkami gospodarczymi na świecie, przy zmieniającej się geopolityce.
Czytaj też:
Zanzibar, Dubaj. Przed pandemią Polacy uciekają w drogie tropiki
Czy też raczej wybieramy drogę skomunikowania z tymi ośrodkami przez huby ościenne? Reszta założeń dla wszystkich obszarów jest wprost oparta na odpowiedzi na to zasadnicze pytanie, która determinuje wszystkie inne obszary i pozwala nazwać istotne zmienne występujące w mapie drogowej.
W przyszłości może zmieniać się wartość tych zmiennych, ich rozłożenie w czasie, ale co do zasady nie mapa drogowa. Tak – pandemia zmieniła diametralnie wartości ruchu lotniczego, jego strukturę i rozkład geograficzny, a prognozy wielkości i formy jego przyszłej odbudowy lub przebudowy są ciągle zmienne.
Pewne natomiast jest to, że gospodarki europejskie i światowe, których fundamentem działania i rozwoju było i być musi zapewnienie łączności komunikacyjnej z w miarę możliwości największą liczbą innych najważniejszych ośrodków gospodarczych (np. wymiana handlowa), gdzie istotną rolę odgrywa transport lotniczy, będą dążyły do jej odbudowy i rozwoju.
Czy i w jakiej formie chcemy być częścią tego procesu, jak będziemy do tego dążyć jaka może być nasza realna rola i miejsce w nim? Skoro trwa program budowy CPK, to tym bardziej powinna być jasna strategia, odpowiadająca na te pytania, tym samym określając owe podstawowe ramy dla innych podmiotów, w tym portów lotniczych i kształtując zgodnie z założeniami strategicznymi np. regulacje prawne czy fiskalne.
Na tym obszarze będzie toczyć się bezwzględna walka konkurencyjna i trzeba być do niej dobrze i realnie przygotowanym, aby mieć szansę na osiągnięcie zakładanych celów (jeśli w ogóle już zostały określone).
Najlepiej jednak istotę rzeczy oddał już w przeszłości nasz wielki rodak, pisarz Henryk Sienkiewicz, w „Potopie”, którego opis, choć odnoszący się do zupełnie innej rzeczywistości i sytuacji historycznej, wydaje się jak ulał oddawać sedno tematu. Niech zatem służy za podsumowanie.
„Teraz więc, gdy burza szwedzka oderwała ich od spokojnych zajęć, zdawało im się, że na wojnę nie można się zanadto bronią najeżyć ani zapasami zaopatrzyć, ani za wielu wziąć pachołków, którzy by ciała i sprzętów pana strzegli”.
„Dziwni to byli żołnierze, z którymi rotmistrzowie niełatwo do sprawy przyjść mogli. Stawał na przykład towarzysz z kopią na dziewiętnaście stóp długą i w pancerzu na piersiach, ale w słomianym kapeluszu „dla chłodu” na głowie; inny w czasie musztry na gorąco narzekał, inny ziewał, jadł lub pił, inny pachołka wołał, a wszyscy w szeregu nie poczytywali za rzecz zdrożną gawędzić tak głośno, że rozkazów oficerów nikt dosłyszeć nie mógł. I trudno było dyscyplinę wprowadzać, bo się o nią bracia urażała mocno, jako godności obywatelskiej przeciwną. Ogłaszano wprawdzie artykuły, ale ich słuchać nie chciano”.
„Kulą żelazną u nóg tego wojska był nieprzeliczony zastęp wozów, koni zapaśnych i pociągowych, bydła przeznaczonego na spyżę, a zwłaszcza sług pilnujących namiotów, sprzętów, jagieł, krup i bigosów, a wszczynających z lada powodu kłótnie i zamieszanie”.
„Przeciw takiemu to wojsku zbliżał się od strony Szczecina i nadodrzańskich łęgów Arwid Wittenberg, stary wódz, któremu młodość na wojnie trzydziestoletniej zbiegła, prowadząc siedemnaście tysięcy weteranów, w żelazną dyscyplinę ujętych”.
„Z jednej strony stał bezładny obóz polski, do zbiegowiska jarmarcznego podobny, hałaśliwy, pełen dysput, rozpraw nad rozporządzeniami wodzów i niezadowolenia, złożony z poczciwych wieśniaków na poczekaniu w piechotę zmienionych i z jegomościów prosto od strzyży owiec oderwanych; z drugiej, maszerowały groźne, milczące czworoboki, na jedno skinienie wodzów rozciągające się z regularnością machin w linie i półkola; zwierające się w kliny i trójkąty tak sprawne jak miecz w ręku szermierza; najeżone rurami muszkietów i włóczni, prawdziwi ludzie wojny, zimni, spokojni, istni rzemieślnicy, którzy do mistrzostwa doszli w rzemiośle. Któż z ludzi doświadczonych mógł wątpić, jaki będzie rezultat spotkania i na czyją stronę musi paść zwycięstwo?”
Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy tygodnika Wprost.
Regulamin i warunki licencjonowania materiałów prasowych.