26 lipca po godzinie 12:00 Komisja Europejska poinformowała media o swoich zamiarach wobec polskich władz w reakcji na zmiany ustrojowe w polskim sądownictwie. Decyzję ogłosił Frans Timmermans. – Prosimy władze Polski, aby nie podejmowały żadnych kroków, aby nie zmuszali sędziów Sadu Najwyższego do odejścia. Jeśli rząd nie zastosuje się do rekomendacji, natychmiast uruchomimy artykuł 7. – mówił. – Uważamy, że te propozycje nie są zgodne ze zobowiązaniami europejskimi oraz zobowiązaniami wobec konstytucji. Każdy obywatel polski ma prawo do niezawisłego systemu sądownictwa. Wolne sądy są podstawą Unii Europejskiej – podkreślał. Dodał, że do Polski przesłano odpowiednie rekomendacje.
Frans Timmermans podkreślał, że prezydenckie podwójne weto zostało odnotowane przez Komisję, choć spodziewano się raczej reakcji rządu. – W ostatnim tygodniu coś się zmieniło, a coś nie. Cały czas wyciągamy rękę do dialogu i nalegaliśmy o wstrzymanie negatywnych zmian w polskim sądownictwie – mówił. – Doceniamy, ze prezydenta Duda zawetował 2 z 3 ustaw. Ale 1 została podpisana – podkreślał. Wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej powtórzył także, że przeprowadzane przez PiS reformy zwiększają zagrożenie rządów prawa. Ponownie podkreślał, że wszystkie kraje Unii powinny przestrzegać prawa unijnego. – Ręka Komisji jest nadal wyciągnięta. Będziemy uważnie przyglądać się sytuacji i reagować odpowiednio – zakończył.
Podczas ogłaszania decyzji Komisji Timmermans kilkukrotnie powtórzył, że KE cały czas ma nadzieję na konstruktywną współpracę z polskim rządem. – Parlament polski ma prawo reformować sądownictwo, ale zgodnie z konstytucją i traktatami UE. – Wysłaliśmy nasze rekomendacje. Teraz będziemy czekać na odpowiedź rządu. Mamy nadzieję, że reakcja będzie konstruktywna i nastawiona na dialog – mówił. – Mamy nadzieję, że reakcja Polski będzie pozytywna – stwierdzał.
Jakimi opcjami dysponuje Komisja?
1) Procedura naruszenia unijnego prawa (procédure d’infraction/infringement procedure)
Chodzi o naruszenie przez przepisy krajowe prawa unijnego (a nie np. o ich niezgodność z polską konstytucją). Zanim jakakolwiek procedura się rozpocznie, Komisja może wysłać do władz danego państwa „pismo administracyjne” z prośbą o wyjaśnienia. Jeżeli pozostaje ono bez odpowiedzi po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję, albo gdy wyjaśnienia są niesatysfakcjonujące, Komisja wysyła „wezwanie do usunięcia uchybień”. Apel o usunięcie uchybień odnosi się do przepisów, które przeszły już całą procedurę legislacyjną i są gotowe do wejścia w życie lub weszły w życie. Ponowny brak zadowalającej reakcji powoduje wysłanie przez Komisję „uzasadnionej opinii” nt. naruszenia prawa. Jeżeli i to wezwanie nie przynosi oczekiwanego skutku sprawa jest kierowana przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii (ETS) wraz z sugestią kar finansowych, które powinny być nałożone na państwo członkowskie.
Nałożona może być kara jednorazowa (4 miliony 245 tysięcy euro) lub kara dzienna (od tysiąca 732 euro do 34 tysięcy 638 euro za każdy dzień zwłoki w usunięciu uchybień licząc od pierwszego wyroku ETS). Jeżeli i to nie wystarcza, ETS może wydać wyrok po raz drugi, zasądzając wyższe kary: od ponad 5 tysięcy do ponad 307 tysięcy euro za każdy dzień). Nałożenie kary jednorazowej nie wyklucza nakładania kar dziennych. (Dane te opublikowała już Gazeta Wyborcza).
W większości przypadków samo uruchomienie postępowania przez Komisję działa na państwo członkowskie dyscyplinująco. Zwykle obie strony szukają porozumienia. Niejednokrotnie jednak sprawy trafiają do ETS i bywają dla łamiących prawo państw bardzo kosztowne. Sprawy mogą ciągnąć się latami (korespondencja z Komisją może zabrać nawet rok, postępowanie w ETS nawet trzy lata). Komisja może jednak bardzo przyspieszyć swoje działania oraz wystąpić do ETS o pilne podjęcie decyzji (zwłaszcza wtedy, gdy skutki nieprzestrzegania prawa mogą okazać się bardzo poważne lub nieodwracalne, jak ostatnio w sprawie Puszczy Białowieskiej). Podjęcie pilnych środków tymczasowych (do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał) to kwestia dwóch miesięcy och chwili uruchomienia procedury.
Najczęściej procedura ta stosowana jest w przypadku uchybień natury gospodarczej lub technicznej, nie ustrojowej (połowy ryb, zanieczyszczenie środowiska). Zwykło się ją uważać za trudną do zastosowania i mało skuteczną w sprawach dotyczących pogwałcenia zasad zapisanych w artykule 2. Traktatu. Jednak z braku skutecznej alternatywy postępowania o wymiarze ustrojowym bywają wszczynane, a w ostatnich latach zagrożone były nimi Bułgaria, Rumunia czy Francja. W przypadku Węgier do ETS trafiły sprawy dotyczące ochrony danych osobowych, banku narodowego i sądownictwa (wygrane przez Komisje), a presja Komisji dotycząca mediów przyniosła skutki jeszcze przed skierowaniem sprawy do Trybunału.
2) Postępowanie ramowe na rzecz praworządności
To nowa procedura przyjęta przez Komisję Europejską. Istnieje od 2014 roku. Została po raz pierwszy (i jak na razie jedyny) zastosowana w styczniu 2016 roku w reakcji na działania władz polskich po 2015 roku. Stanowi de facto sformalizowany zapis działań podejmowanych już wcześniej wobec Węgier. Ma charakter postępowania administracyjnego i zasadniczo odzwierciedla sposób postępowania właściwy opisanej wyżej procedurze naruszenia prawa. Cel tego postępowania jest zresztą taki sam: doprowadzenie do zmiany postepowania państwa członkowskiego zanim dojdzie do drastycznych decyzji. Są jednak dwie zasadnicze różnice. Po pierwsze, jest to procedura dotycząca tylko jednego typu uchybień: pogwałcenia zasad państwa prawnego. Po drugie, jeżeli tzw. „ustrukturyzowany dialog” prowadzony przez Komisję z władzami państwa członkowskiego nie doprowadzi do oczekiwanego skutku, następnym krokiem może być tylko wniosek o zastosowanie wobec - w tym przypadku - Polski, artykułu 7. Traktatu (a nie wniosek o ukaranie do ETS, jak w przypadku procedury naruszenia prawa).
Po ponad dwóch latach widać, że postępowanie na rzecz praworządności jest praktycznie bezskuteczne. Nie udało się nawet odnieść częściowych i – często – pozornych zwycięstw, jakie Komisja odniosła wcześniej wobec rządu Viktora Orbana (który z szeregu planowanych „reform” musiał się wycofać).
Istnieje coraz bardziej realne zagrożenie, że kontynuowanie korespondencji i jednostronnych oświadczeń w ramach tej procedury doprowadzi do jej całkowitej dewaluacji: postępowanie zamiast służyć obronie praworządności stanie się narzędziem pasywnej obserwacji trwałego i systemowego pogwałcenia zasady państwa prawnego. Jednak zrobienie następnego kroku, jedynego który Komisji pozostał w ramach tego postępowania, tzn. formalne wystąpienie do Rady o zastosowanie wobec Polski artykułu 7., oznacza utratę przez Komisję kontroli nad tym procesem.
Ta sytuacja bardzo wyraźnie pokazuje, że – wbrew opiniom niektórych analityków – postępowanie ws. praworządności nie stanowi instrumentu pośredniego między zbyt techniczną w sprawach politycznych procedurą naruszenia prawa, a artykułem 7., uważanym za „opcję nuklearną”, tak silną politycznie, że niemożliwą do zastosowania.
3) Artykuł. 7. Traktatu
O zastosowanie artykułu 7. może wystąpić do Rady UE grupa państw członkowskich (1/3 członków), Parlament Europejski, lub Komisja Europejska. Tylko raz, w maju tego roku, z takim wnioskiem wystąpił Parlament Europejski domagając się zastosowania procedury wobec Węgier. Jak dotąd rezolucja Parlamentu pozostała bez echa. Nigdy na ten krok nie zdobyła się Komisja ani grupa państw członkowskich. W zmodyfikowanej formie możliwość taka istnieje od 1999 roku.
Artkuł 7. ma na celu przeciwdziałanie zagrożeniu systemowym naruszeniem praworządności w danym kraju. „Systemowym”, czyli trwałym i stanowiącym element ustrojowy, a nie jedynie jednorazowe naruszenie konkretnego przepisu (z czym mamy do czynienia w procedurze naruszenia prawa). „Zagrożeniu”, bo artykuł 7. ma działać prewencyjnie, zanim do naruszenia faktycznie dojdzie. Kolejność działań zapisana w artykule jest podobna do tej, którą znajdujemy w procedurze naruszenia prawa i w postępowaniu praworządności: 1. dostrzeżenie możliwości złamania traktatu i działanie prewencyjne przyjmujące postać dialogu z władzami danego państwa; 2. stwierdzenie zagrożenia; 3. sankcje.
Rada UE Rada większością 4/5 swych członków może stwierdzić istnienie ryzyka naruszenia przez dane państwo wartości wymienionych w artykule 2. Traktatu. Potrzebuje do tego zgody Parlamentu Europejskiego. Ryzyko musi być „wyraźne”, a naruszenie „poważne”. Po stwierdzeniu ryzyka, Rada mogłaby stwierdzić naruszenie fundamentalnych zasad UE. To kluczowy moment, bo na tym etapie potrzebna byłaby jednomyślność. Dlatego tak ważne jest oświadczenie Węgrów, że w przypadku rozpoczęcia procedury wobec Polski, oni głosowaliby przeciw. I nawzajem. Stąd też pojawiający się od pewnego czasu pomysł, aby procedurą objąć jednocześnie oba państwa, bo wtedy oba państwa wyłączone byłyby z głosowania w swojej własnej sprawie. Jest to jednak hipoteza wątpliwa z prawnego punktu widzenia. Dopiero po stwierdzeniu systemowego naruszenia artykułu 2. państwa członkowskie zasiadające w Radzie mogłyby większością kwalifikowaną (a wiec już bez prawa weta) podjąć decyzje o nałożeniu sankcji na państwo winne pogwałceniu europejskich pryncypiów. Traktat podaje jeden przykład takich sankcji: zawieszenia prawa głosu. Ale sankcje mogłyby być inne, gdyby tak zdecydowały państwa członkowskie.
Każdy kolejny etap, gdyby kiedykolwiek doszło do zastosowania artykułu 7., byłby poprzedzony wymianą korespondencji między danym państwem a prezydencją (państwem sprawującym przewodnictwo w Radzie UE) i zapewne bardzo by to przypominało postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję w ramach procedury naruszenia prawa.
4) Zawieszanie wypłacania funduszy strukturalnych państwu, które nie przestrzega zasad państwa prawnego.
Pomysł zgłaszany wielokrotnie w niedawnej przeszłości przez pojedynczych polityków lub przez poszczególne państwa (ostatnio przez Niemcy i Włochy), zwłaszcza w reakcji na „nieliberalne demokracje” na Węgrzech i w Polsce. Uzasadnieniem odwołującym się do ustroju gospodarczego Unii Europejskiej jest wpływ jaki naruszenie zasad praworządności w którymkolwiek z państw członkowskich wywiera na funkcjonowanie wspólnego europejskiego rynku. Zwłaszcza polityczne podporządkowanie sądownictwa i niekonstytucyjne zmiany w prawie mogą mieć bardzo duże znaczenia dla warunków w jakich funkcjonują firmy i dla wymiany gospodarczej opartej na czterech swobodach: przepływu pracowników, kapitału, dóbr i usług.
Nie ma na razie żadnego projektu prawnego stanowiącego próbę realizacji takich propozycji. Ale nawet jeśli konkretny projekt prawny nie powstanie, analizy takie mogą mieć bardzo znaczący wpływ na zbliżające się negocjacje w sprawie wieloletniego budżetu UE. To od niego zależy przyszłość unijnej polityki spójności i napływ inwestycji do Polski.