Jeśli szybko nie zredukujemy wydatków publicznych, to doprowadzimy do poważnego kryzysu
W 2002 r. grozi nam krach gospodarczy, kryzys walutowy lub załamanie się podstawowych funkcji państwa. Powód? Oto jeden z najważniejszych - Sejm zwiększył wydatki przyszłorocznego budżetu o kilka miliardów złotych. W roku 2002 - według ocen ING - zbliżą się one do 200 mld zł, a deficyt przekroczy 6 proc. PKB. Grozi więc nam poważny kryzys finansów publicznych. Oznaczałoby to zdecydowany wzrost zadłużenia skarbu państwa, znaczną dewaluację złotego, a także wzrost bezrobocia nawet do 25 proc.!
Pesymistyczny optymizm
Dochody budżetu w 2002 r. będą zależeć od tzw. bazy dochodowej w 2001 r. Ministerstwo Finansów podało dwa szacunki. Według pierwszego, dochody w 2001 r. będą niższe od planowanych o 17 mld zł, czyli wyniosą 144 mld zł. W noweli budżetu na ten rok założono jednak, że zmniejszą się o 8,6 mld zł i wyniosą 152,5 mld zł. Optymistycznie załóżmy, że drugi szacunek jest bliższy prawdzie oraz że średnioroczna inflacja w przyszłym roku wyniesie 5,5 proc., a wzrost PKB - 4,5 proc. (czyli że wzrost nominalnego PKB przekroczy 10 proc.). Założenie to jest bardziej optymistyczne niż prognozy resortu finansów, który przyjmuje, że nominalny PKB wzrośnie w przyszłym roku mniej więcej o 8 proc.
Dochody z VAT i akcyzy prawdopodobnie wzrosną o 12 proc. (czyli nieco więcej niż nominalny PKB), gdyż większy udział we wzroście gospodarczym będzie miał popyt krajowy, a nie eksport. Od konsumpcji zaś płaci się VAT i akcyzę, od eksportu - nie. Wpływy z PIT nie powinny rosnąć szybciej niż fundusz płac i świadczenia w gospodarce. Załóżmy więc, że fundusz płac przyrośnie o 7 proc. Od wpływów z podatku PIT należy jednak odjąć około 800 mln zł z tytułu wyższej składki na kasy chorych. Dochody z CIT powinny wzrastać szybciej niż inne podatki, gdyż ożywienie gospodarcze pozwoli firmom na osiągnięcie większych zysków. Dochody z ceł będą spadać na skutek dalszej obniżki taryf, co zapewne nie będzie zrekompensowane ani słabszym złotym, ani wyższym importem.
Dochody bez jednorazówek
Jeśli chodzi o dochody niepodatkowe, to warto zwrócić uwagę na dwie pozycje. Zysk NBP w 2002 r. zapewne nie będzie tak wysoki jak w tym (o 2 mld zł mniej) i nie będzie również dochodów ze sprzedaży licencji UMTS (3 mld zł mniej).
Załóżmy też, że dochody zagraniczne pozostaną bez zmian. Ministerstwo Finansów może na przykład kontynuować proces wykupu obligacji Brady’ego, co powoduje wzrost dochodów zagranicznych z tytułu sprzedaży zabezpieczenia tzw. kolaterala. W sumie dochody budżetu w 2002 r. wyniosą zapewne około 162 mld zł. Jeżeli jednak przyjmiemy wariant pesymistyczny - będą to tylko 153 mld zł, czyli tyle, ile założono na 2001 r. w nowelizacji ustawy budżetowej.
Do wydatków - w odróżnieniu od dochodów, które zostały oszacowane na podstawie założeń bardziej optymistycznych niż przyjęte przez ministra finansów - podejdźmy bardzo konserwatywnie. Płace w budżetówce, świadczenia dla służb mundurowych, renty i emerytury wzrosną nominalnie o 7 proc., czyli o 1,5 proc. ponad inflację. Z powodu wysokich stóp procentowych, słabszego złotego i wysokiego deficytu koszty obsługi długu publicznego będą rosły znacznie szybciej. Trudno jest powiedzieć jak szybko, nie znając struktury planowanych emisji papierów skarbowych, ale 26 mld zł prawdopodobnie stanowi ich dolną granicę.
Zdecydowanie wzrosną też dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przyszłym roku ZUS nie tylko przeleje na konta funduszy emerytalnych większą składkę bieżącą, ale będzie musiał także oddać znaczną część zaległych składek wraz z karnymi odsetkami (w 2001 r. szacowano, że jest to 3-3,5 mld zł). Ponieważ nie udało się ich przekazać, w przyszłym roku zadłużenie FUS wobec funduszy emerytalnych wzrośnie mniej więcej do 6 mld zł. Z powodu coraz większego bezrobocia wzrośnie również znacznie dotacja dla funduszu pracy. Zwróćmy też uwagę na to, że SLD, który wedle ostatnich sondaży prawdopodobnie będzie rządził po wyborach, już zapowiedział zwiększenie wydatków na walkę z bezrobociem. Można zatem przyjąć, że dotacja do funduszu pracy będzie wyższa o 50 proc.
Przyjmijmy także założenie, że pozostałe wydatki budżetu nie rosną realnie, czyli że ich nominalny wzrost wyniesie 5,5 proc. W sumie wszystkie wydatki, które miały swoje odpowiedniki w 2001 r., można oszacować na 200 mld zł. Warto jeszcze raz podkreślić, że tegoroczny budżet zasilały jednorazowe dochody, a część wydatków przerzucono na przyszły rok (jak składki do OFE czy wydatki inwestycyjne).
Deficyt przekroczy 6 procent PKB
W 2000 r. deficyt budżetowy wyniósł 2,3 proc. PKB, w 2001 jest zaplanowany na 3,9 proc. PKB. Jego wysokość na 2002 r. można podać w dwóch wariantach, w zależności od tego, którą wersję dochodów w 2001 r. przedstawioną przez ministra finansów zaakceptujemy. Według optymistycznego scenariusza, dochody wyniosą 162 mld zł, a wydatki 200 mld zł (do tego należy doliczyć około 2 mld zł z tytułu przesunięcia wydatków inwestycyjnych na przyszły rok oraz koszty usuwania skutków powodzi). Ponadto należy uwzględnić ubytek niemal 10 mld zł (lub mniejsze dochody), wynikający ze szczodrości parlamentarzystów w okresie przedwyborczym. W wariancie optymistycznym deficyt osiągnie 50 mld zł (6 proc. PKB), w pesymistycznym - 59 mld zł (7 proc. PKB). Wiele wskazuje na to, że przekroczy on 60 mld zł. Oznacza to, że tak zwany deficyt ekonomiczny sektora finansów publicznych przekroczy w przyszłym roku 5 proc. PKB.
Wyliczeniom tym można zarzucić małą precyzję, ale nawet bardzo przybliżone szacunki prowadzą do oczywistego wniosku: obserwujemy poważny kryzys finansów publicznych, który może prowadzić do krachu gospodarczego, kryzysu walutowego lub niewywiązywania się przez państwo z podstawowych funkcji, gdy na przykład zabraknie pieniędzy dla policji bądź na wynagrodzenia.
Czy Polska może zbankrutować?
Dlaczego kryzys? Dlatego że państwo wydaje o wiele więcej niż zarabia, a brakujące pieniądze pożycza od obywateli, firm, banków, instytucji krajowych i inwestorów zagranicznych. Gdy dług zaczyna szybko rosnąć, wierzyciele mogą zażądać wyższego oprocentowania, co powoduje wzrost zadłużenia i może ostatecznie prowadzić do bankructwa państwa. Bankructwo w 1998 r. ogłosiła Rosja, przed wizją niewypłacalności stoi Argentyna. Wiele krajów dąży do uzyskania zrównoważonego bud-żetu, w którym wydatki są równe dochodom. W eurolandzie akceptuje się deficyt sektora finansów publicznych nie przekraczający 3 proc. PKB. Tymczasem w Polsce nie tylko w tym roku będzie on wyższy, ale również w przyszłym wyniesie ponad 5 proc., a może i 6 proc. Dodajmy, że przy tak dużym deficycie budżetowym obowiązują wyższe stopy procentowe, wskutek czego wzrost gospodarczy jest w takich krajach wolniejszy, dochody mniejsze i rząd musi więcej pożyczać. Deficyt więc rośnie i tak tworzy się błędne koło prowadzące do bankructwa państwa.
Armia urzędników
W Polsce utrzymanie obecnej struktury finansów publicznych może prowadzić do kryzysu. Na skutek indeksacji świadczeń socjalnych i wynagrodzeń rośnie skala wypłat, a stopniowo maleją wydatki prorozwojowe, na przykład na remonty i budowę dróg, infrastrukturę lub badania naukowe. Rozrasta się biurokracja centralna i samorządowa, tymczasem państwo nie staje się sprawniejsze i przyjaźniejsze obywatelowi. Wręcz przeciwnie. Ponieważ urzędników jest tak wielu, są kiepsko opłacani, przez co rośnie korupcja i spada jakość usług. Należy jednak zauważyć, że nadal wiele sektorów gospodarki (jak górnictwo, hutnictwo czy kolej) funkcjonuje na koszt państwa, płacąc tylko część należnych podatków. Jeżeli finanse publiczne nie zostaną szybko zreformowane, może się okazać, że nikt nie wpuści Polski do Unii Europejskiej z dwudziesto-, dwudziestopięcioprocentowym bezrobociem i deficytem przekraczającym 6 proc. PKB.
Plan naprawy
Zadaniu naprawy finansów publicznych bez pełnego poparcia parlamentu i porozumienia z takimi partnerami, jak związki zawodowe i pracodawcy, nie podoła żaden minister finansów. Co można zrobić? Przede wszystkim należy zerwać z mechanizmami indeksacyjnymi dotyczącymi płac, rent, emerytur i świadczeń socjalnych, co pozwoli na stopniowe ograniczenie udziału wydatków sztywnych w budżecie. Trzeba wprowadzić ścisły nadzór ministra finansów nad funduszami celowymi i zlikwidować część z nich, co ograniczy marnotrawstwo pieniędzy publicznych. Należy również zamrozić liczbę etatów w sektorze publicznym. Pilnie powinno się wycofać wszystkie poselskie projekty ustaw zwiększające wydatki socjalne i unieważnić już uchwalone ustawy, które zwiększą przyszłoroczny deficyt o 10 mld zł. Trzeba we współpracy z pozostałymi członkami rządu zaproponować szybką ścieżkę prywatyzacyjną firm w sektorach przynoszących straty i nie płacących podatków lub składek na ZUS. Przedsiębiorstwa te, nawet jeżeli zostaną sprzedane za złotówkę, zaczną zasilać sektor publiczny najpierw składkami na ZUS i podatkiem VAT, a następnie, po zakończeniu restrukturyzacji, również podatkami CIT. Ponadto należy sięgnąć po nowoczesne techniki finansowania, które umożliwią zaangażowanie kapitału prywatnego w projekty publiczne. W ten sposób można pozyskać co roku kilka lub nawet kilkanaście miliardów złotych, które przeznaczy się na przykład na modernizację infrastruktury czy badania naukowe.
Pesymistyczny optymizm
Dochody budżetu w 2002 r. będą zależeć od tzw. bazy dochodowej w 2001 r. Ministerstwo Finansów podało dwa szacunki. Według pierwszego, dochody w 2001 r. będą niższe od planowanych o 17 mld zł, czyli wyniosą 144 mld zł. W noweli budżetu na ten rok założono jednak, że zmniejszą się o 8,6 mld zł i wyniosą 152,5 mld zł. Optymistycznie załóżmy, że drugi szacunek jest bliższy prawdzie oraz że średnioroczna inflacja w przyszłym roku wyniesie 5,5 proc., a wzrost PKB - 4,5 proc. (czyli że wzrost nominalnego PKB przekroczy 10 proc.). Założenie to jest bardziej optymistyczne niż prognozy resortu finansów, który przyjmuje, że nominalny PKB wzrośnie w przyszłym roku mniej więcej o 8 proc.
Dochody z VAT i akcyzy prawdopodobnie wzrosną o 12 proc. (czyli nieco więcej niż nominalny PKB), gdyż większy udział we wzroście gospodarczym będzie miał popyt krajowy, a nie eksport. Od konsumpcji zaś płaci się VAT i akcyzę, od eksportu - nie. Wpływy z PIT nie powinny rosnąć szybciej niż fundusz płac i świadczenia w gospodarce. Załóżmy więc, że fundusz płac przyrośnie o 7 proc. Od wpływów z podatku PIT należy jednak odjąć około 800 mln zł z tytułu wyższej składki na kasy chorych. Dochody z CIT powinny wzrastać szybciej niż inne podatki, gdyż ożywienie gospodarcze pozwoli firmom na osiągnięcie większych zysków. Dochody z ceł będą spadać na skutek dalszej obniżki taryf, co zapewne nie będzie zrekompensowane ani słabszym złotym, ani wyższym importem.
Dochody bez jednorazówek
Jeśli chodzi o dochody niepodatkowe, to warto zwrócić uwagę na dwie pozycje. Zysk NBP w 2002 r. zapewne nie będzie tak wysoki jak w tym (o 2 mld zł mniej) i nie będzie również dochodów ze sprzedaży licencji UMTS (3 mld zł mniej).
Załóżmy też, że dochody zagraniczne pozostaną bez zmian. Ministerstwo Finansów może na przykład kontynuować proces wykupu obligacji Brady’ego, co powoduje wzrost dochodów zagranicznych z tytułu sprzedaży zabezpieczenia tzw. kolaterala. W sumie dochody budżetu w 2002 r. wyniosą zapewne około 162 mld zł. Jeżeli jednak przyjmiemy wariant pesymistyczny - będą to tylko 153 mld zł, czyli tyle, ile założono na 2001 r. w nowelizacji ustawy budżetowej.
Do wydatków - w odróżnieniu od dochodów, które zostały oszacowane na podstawie założeń bardziej optymistycznych niż przyjęte przez ministra finansów - podejdźmy bardzo konserwatywnie. Płace w budżetówce, świadczenia dla służb mundurowych, renty i emerytury wzrosną nominalnie o 7 proc., czyli o 1,5 proc. ponad inflację. Z powodu wysokich stóp procentowych, słabszego złotego i wysokiego deficytu koszty obsługi długu publicznego będą rosły znacznie szybciej. Trudno jest powiedzieć jak szybko, nie znając struktury planowanych emisji papierów skarbowych, ale 26 mld zł prawdopodobnie stanowi ich dolną granicę.
Zdecydowanie wzrosną też dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przyszłym roku ZUS nie tylko przeleje na konta funduszy emerytalnych większą składkę bieżącą, ale będzie musiał także oddać znaczną część zaległych składek wraz z karnymi odsetkami (w 2001 r. szacowano, że jest to 3-3,5 mld zł). Ponieważ nie udało się ich przekazać, w przyszłym roku zadłużenie FUS wobec funduszy emerytalnych wzrośnie mniej więcej do 6 mld zł. Z powodu coraz większego bezrobocia wzrośnie również znacznie dotacja dla funduszu pracy. Zwróćmy też uwagę na to, że SLD, który wedle ostatnich sondaży prawdopodobnie będzie rządził po wyborach, już zapowiedział zwiększenie wydatków na walkę z bezrobociem. Można zatem przyjąć, że dotacja do funduszu pracy będzie wyższa o 50 proc.
Przyjmijmy także założenie, że pozostałe wydatki budżetu nie rosną realnie, czyli że ich nominalny wzrost wyniesie 5,5 proc. W sumie wszystkie wydatki, które miały swoje odpowiedniki w 2001 r., można oszacować na 200 mld zł. Warto jeszcze raz podkreślić, że tegoroczny budżet zasilały jednorazowe dochody, a część wydatków przerzucono na przyszły rok (jak składki do OFE czy wydatki inwestycyjne).
Deficyt przekroczy 6 procent PKB
W 2000 r. deficyt budżetowy wyniósł 2,3 proc. PKB, w 2001 jest zaplanowany na 3,9 proc. PKB. Jego wysokość na 2002 r. można podać w dwóch wariantach, w zależności od tego, którą wersję dochodów w 2001 r. przedstawioną przez ministra finansów zaakceptujemy. Według optymistycznego scenariusza, dochody wyniosą 162 mld zł, a wydatki 200 mld zł (do tego należy doliczyć około 2 mld zł z tytułu przesunięcia wydatków inwestycyjnych na przyszły rok oraz koszty usuwania skutków powodzi). Ponadto należy uwzględnić ubytek niemal 10 mld zł (lub mniejsze dochody), wynikający ze szczodrości parlamentarzystów w okresie przedwyborczym. W wariancie optymistycznym deficyt osiągnie 50 mld zł (6 proc. PKB), w pesymistycznym - 59 mld zł (7 proc. PKB). Wiele wskazuje na to, że przekroczy on 60 mld zł. Oznacza to, że tak zwany deficyt ekonomiczny sektora finansów publicznych przekroczy w przyszłym roku 5 proc. PKB.
Wyliczeniom tym można zarzucić małą precyzję, ale nawet bardzo przybliżone szacunki prowadzą do oczywistego wniosku: obserwujemy poważny kryzys finansów publicznych, który może prowadzić do krachu gospodarczego, kryzysu walutowego lub niewywiązywania się przez państwo z podstawowych funkcji, gdy na przykład zabraknie pieniędzy dla policji bądź na wynagrodzenia.
Czy Polska może zbankrutować?
Dlaczego kryzys? Dlatego że państwo wydaje o wiele więcej niż zarabia, a brakujące pieniądze pożycza od obywateli, firm, banków, instytucji krajowych i inwestorów zagranicznych. Gdy dług zaczyna szybko rosnąć, wierzyciele mogą zażądać wyższego oprocentowania, co powoduje wzrost zadłużenia i może ostatecznie prowadzić do bankructwa państwa. Bankructwo w 1998 r. ogłosiła Rosja, przed wizją niewypłacalności stoi Argentyna. Wiele krajów dąży do uzyskania zrównoważonego bud-żetu, w którym wydatki są równe dochodom. W eurolandzie akceptuje się deficyt sektora finansów publicznych nie przekraczający 3 proc. PKB. Tymczasem w Polsce nie tylko w tym roku będzie on wyższy, ale również w przyszłym wyniesie ponad 5 proc., a może i 6 proc. Dodajmy, że przy tak dużym deficycie budżetowym obowiązują wyższe stopy procentowe, wskutek czego wzrost gospodarczy jest w takich krajach wolniejszy, dochody mniejsze i rząd musi więcej pożyczać. Deficyt więc rośnie i tak tworzy się błędne koło prowadzące do bankructwa państwa.
Armia urzędników
W Polsce utrzymanie obecnej struktury finansów publicznych może prowadzić do kryzysu. Na skutek indeksacji świadczeń socjalnych i wynagrodzeń rośnie skala wypłat, a stopniowo maleją wydatki prorozwojowe, na przykład na remonty i budowę dróg, infrastrukturę lub badania naukowe. Rozrasta się biurokracja centralna i samorządowa, tymczasem państwo nie staje się sprawniejsze i przyjaźniejsze obywatelowi. Wręcz przeciwnie. Ponieważ urzędników jest tak wielu, są kiepsko opłacani, przez co rośnie korupcja i spada jakość usług. Należy jednak zauważyć, że nadal wiele sektorów gospodarki (jak górnictwo, hutnictwo czy kolej) funkcjonuje na koszt państwa, płacąc tylko część należnych podatków. Jeżeli finanse publiczne nie zostaną szybko zreformowane, może się okazać, że nikt nie wpuści Polski do Unii Europejskiej z dwudziesto-, dwudziestopięcioprocentowym bezrobociem i deficytem przekraczającym 6 proc. PKB.
Plan naprawy
Zadaniu naprawy finansów publicznych bez pełnego poparcia parlamentu i porozumienia z takimi partnerami, jak związki zawodowe i pracodawcy, nie podoła żaden minister finansów. Co można zrobić? Przede wszystkim należy zerwać z mechanizmami indeksacyjnymi dotyczącymi płac, rent, emerytur i świadczeń socjalnych, co pozwoli na stopniowe ograniczenie udziału wydatków sztywnych w budżecie. Trzeba wprowadzić ścisły nadzór ministra finansów nad funduszami celowymi i zlikwidować część z nich, co ograniczy marnotrawstwo pieniędzy publicznych. Należy również zamrozić liczbę etatów w sektorze publicznym. Pilnie powinno się wycofać wszystkie poselskie projekty ustaw zwiększające wydatki socjalne i unieważnić już uchwalone ustawy, które zwiększą przyszłoroczny deficyt o 10 mld zł. Trzeba we współpracy z pozostałymi członkami rządu zaproponować szybką ścieżkę prywatyzacyjną firm w sektorach przynoszących straty i nie płacących podatków lub składek na ZUS. Przedsiębiorstwa te, nawet jeżeli zostaną sprzedane za złotówkę, zaczną zasilać sektor publiczny najpierw składkami na ZUS i podatkiem VAT, a następnie, po zakończeniu restrukturyzacji, również podatkami CIT. Ponadto należy sięgnąć po nowoczesne techniki finansowania, które umożliwią zaangażowanie kapitału prywatnego w projekty publiczne. W ten sposób można pozyskać co roku kilka lub nawet kilkanaście miliardów złotych, które przeznaczy się na przykład na modernizację infrastruktury czy badania naukowe.
Więcej możesz przeczytać w 33/2001 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.