Wielka egzekucja

Ministerstwo Finansów opracowało program, dzięki któremu prawdopodobnie uda się odzyskać część tych pieniędzy, poprawić płynność finansową i wymóc na płatnikach terminowe odprowadzanie należności wobec ZUS. Ich windykacją mają się zająć firmy prywatne. Kupowałyby one papiery dłużne na przetargach po cenie dużo niższej od nominalnej i same - o wiele skuteczniej niż urzędnicy ZUS - odzyskiwałaby należności, zadowalając się prowizją. - Są duże szanse realizacji tego pomysłu. Myślę, że kłopoty, w jakich znalazł się ZUS, uświadomiły politykom potrzebę radykalnych rozwiązań - mówi Ewa Lewicka, pełnomocnik rządu ds. reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Jeżeli pomysł zostanie zrealizowany, to skorzysta z niego także budżet państwa.
Pracownicy firm, które nie odprowadzają składek do kasy ZUS, zachowują prawo do zabezpieczenia socjalnego. Pieniądze na sfinansowanie go państwo gromadzi, podnosząc stawki firmom płacącym regularnie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych okazał się bezsilny w ściąganiu należności od nieuczciwych przedsiębiorstw: bałagan panujący w tej instytucji powoduje, że nie potrafi ona dokładnie określić sumy należności, którą powinna ściągnąć. Nawet gdy urzędnikom udawało się wyliczyć kwoty, jakie winne są konkretne firmy, nie potrafili ich zmusić do uregulowania choćby części należności.
- To czyste naigrywanie się z prawa - ocenia Ireneusz Glensczyk, dyrektor finansowy Domu Aukcyjnego Wierzytelności "Indos", jednej z największych polskich firm zajmujących się obrotem wierzytelnościami. - Istnieją przedsiębiorstwa, które mając wielomilionowe długi wobec ZUS, swobodnie dysponują swoim majątkiem trwałym i obrotowym, podwyższają pensje pracownikom, wydają pieniądze na inwestycje, luksusowe samochody.

Operacja "securisation"
- Rozwiązanie jest proste i sprawdzone w wielu krajach - mówi Ryszard Petru, doradca ministra finansów. - Skoro państwowi urzędnicy nie potrafią odzyskać ani złotówki długu, należy go sprzedać wyspecjalizowanym firmom prywatnym, które lepiej potrafią sobie poradzić z opornymi dłużnikami. Państwo odzyska wówczas przynajmniej część pieniędzy, a nie wywiązujące się ze zobowiązań przedsiębiorstwa przekonają się, że ZUS nie może być bezkarnie oszukiwany.
W języku międzynarodowego biznesu taka operacja nazywa się "securisation". Można ją przeprowadzać na wiele sposobów: w 1998 r. rząd brytyjski pozbył się kłopotu związanego z tym, że wcześniej udzielił gwarancji na kredyty dla studentów. Wielu z nich w ogóle nie zamierzało spłacać pożyczek, a instytucje rządowe nie radziły sobie z przywoływaniem opornych kredytobiorców do spłaty zobowiązań. Ostatecznie rząd sprzedał kredyty o nominalnej wartości miliarda funtów National Westminster Bank, po czym... byli studenci spłacili znaczną część pożyczonych pieniędzy. Koreański rząd utworzył agencję Korea Asset Management Company, która zajmowała się na zlecenie rządu sprzedażą części długów wobec banków komercyjnych (koreański system bankowy jest kontrolowany przez państwo i banki miały kłopoty ze zbyciem złych długów bez przyzwolenia rządu) firmom prywatnym. Te ostatnie najpierw zasiliły banki znaczną ilością gotówki, a potem znakomicie poradziły sobie z odzyskaniem należności od opornych dłużników. Podobne działania prowadzi amerykański Resolution Trust Company. Firmy prywatne odzyskują też długi wobec państwowych instytucji we Włoszech, Niemczech, Brazylii i Hiszpanii.

Wzór włoski
Z polskiego punktu widzenia najbardziej interesujące są doświadczenia Włochów, którzy do ubiegłego roku mieli poważne kłopoty ze swoim centralnym zakładem ubezpieczeń społecznych - Instituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS). Kłopoty podobne do tych, w jakich znalazł się ZUS: w trakcie całej powojennej działalności wartość nieściągalnych kredytów w portfelu INPS osiągnęła 25 mld euro. Wraz z należnymi odsetkami długi warte były 40 mld euro. Pomysł sprzedania tego balastu narodził się wiele lat temu, ale zanim go zrealizowano, musiał przejść "testy polityczne i ekonomiczne" - miesiącami dyskutowały o nim rząd i partie, zasięgano też opinii międzynarodowych instytucji finansowych. Ostatecznie, by plan ten zrealizować, odsprzedanie długów wobec INPS zapisano w ustawie budżetowej na rok 1999.
Na początku ubiegłego roku powołano specjalną instytucję grupującą nabywców, którzy od rządu uzyskali prawo do kupowania długów wobec INPS. Grupa występowała pod potoczną nazwą "pool", a jej głównymi uczestnikami były duże prywatne banki i grupy finansowe: Paribas (Francja), Merryl & Lynch (USA) i Kaboto - Gruppo Intesa (Włochy). Od tej grupy INPS zainkasował 4,5 mld euro. Nominalna wartość długów wynosiła 40 mld euro; INPS sprzedał je zatem za niewiele ponad 10 proc. ich teoretycznej wartości. Rząd podzielił opinię zarządu INPS, że "lepsze 4,5 mld w garści", niż 40 mld nie do odzyskania. Dziś INPS w ogóle nie zajmuje się kontaktami między starymi dłużnikami a nabywcami wierzytelności: koncentruje się na pobieraniu nowych składek.
Co na tym zyskały Włochy? Wcześniej 100 proc. długów wobec INPS pokrywało państwo z funduszy budżetowych, czyli tak jak w Polsce uczciwi podatnicy płacili za grzechy firm nie wywiązujących się ze zobowiązań. Wartość nagromadzonego długu była tak duża, że kolejne zarządy INPS usiłowały zlikwidować go poprzez ustawiczne podnoszenie składki. W najgorszych latach doszło do tego, że pracodawca, który wypłacał pracownikowi 100 lirów, dodatkowe 109 musiał odprowadzić do INPS. Nadmierne koszty robocizny powodowały zwalnianie starych pracowników i niechęć do przyjmowania nowych - bezrobocie rosło. Operacja "securisation" przerwała to błędne koło - dziś we Włoszech, po raz pierwszy od kilku dziesięcioleci, przełamano tendencję do stałego wzrostu kosztów robocizny, bezrobocie zaczęło się zmniejszać.

Handel wierzytelnościami
W Polsce można swobodnie handlować większością długów, z dwoma wyjątkami. Pierwszym jest zadłużenie objęte restrukturyzacją w ramach programów oddłużenia przedsiębiorstw. Nie oznacza to, że całe zadłużenie restrukturyzowanych branż i firm nie może trafić na rynek. Nie może być przedmiotem transakcji ta jego część (dotyczy to na przykład PKP), co do której firma zawarła z rządem lub bankami umowę o restrukturyzacji wierzytelności i ich częściowej spłacie.
Ograniczenia dotyczą też handlu wierzytelnościami, których ściąganiem zajmuje się ZUS. Instytucja ta gromadzi pieniędze nie tylko na zabezpieczenia socjalne i emerytalne, ale i na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Emerytalnych i składki zdrowotne, którymi potem zarządzają kasy chorych. Długi wobec ZUS oznaczają zatem długi także wobec kas chorych.
- Według naszych koncepcji, należy zrezygnować z niedopuszczania na rynek zobowiązań wobec ZUS - tłumaczy Ryszard Petru. - Te długi sprzedawane byłyby na przetargach, na podstawie oferty publicznej lub w wyniku rokowań podjętych na drodze publicznego zaproszenia. Zawsze jednak w specjalnie przygotowanych pakietach, które zawierałyby przemieszane z sobą długi firm lepszych i gorszych. Co bardzo ważne, byłyby dość drogie, kosztowałyby kilkadziesiąt, a może i kilkaset milionów złotych. Wysoka cena pozwoliłaby uniknąć wykupywania długów przez małe firmy. Chcemy, by nabywcami były instytucje solidne i profesjonalne, dające gwarancje powodzenia przedsięwzięcia - dodaje Petru. W dalszym ciągu nie można byłoby handlować częścią zadłużenia wobec ZUS, objętą programami restrukturyzacji. Szacuje się, że te długi stanowią ok. 10 proc. z 20 mld zł, które powinny trafić do kas ZUS.
Ostatecznie jednak - podobnie jak we Włoszech - potencjalnymi nabywcami i stronami do negocjacji dla państwa byłyby wyłącznie duże banki i grupy finansowe. Trudna do oszacowania może być cena, za jaką zdecydowałyby się one kupić "duży pakiet" długów. Musi być dość niska, bo cały koszt wymuszenia spłaty zobowiązań na opornym dłużniku spadłby na nabywcę, ale też nie za niska: państwo musi zagwarantować sobie znaczny zysk, by zbilansować przyszłoroczny budżet. W przeciwnym razie lepiej sprawę egzekucji odłożyć na lata. Ryszard Petru zastrzega, że przygotowany przez Ministerstwo Finansów projekt zmiany ustawy o systemie zabezpieczeń społecznych umożliwia ustalenie ceny w sposób elastyczny "dla każdego pakietu osobno".
- Wystawiając dług na sprzedaż, moglibyśmy żądać albo wysokiej ceny, w zamian zupełnie przestając się interesować dalszym losem wierzytelności - przekonuje Petru - albo zadowolić się niską ceną, oczekując w zamian prowizji od odzyskanej należności bądź zysku prywatnego nabywcy długu.
- Pomysł sprzedaży długów wobec ZUS na rynku może się wydać ludziom drastyczny: wielu prywatną egzekucję postrzega jako najazd brutalnych osiłków odbierających wszystko, co potrzebne do życia. To mylne przeświadczenie - uważa Krzysztof Rybiński, główny ekonomista ING Barings. - Są przecież cywilizowane sposoby egzekucji, z których zajmowanie kont bankowych jest najdrastyczniejsze. Są jeszcze negocjacje; wierzycielowi zależy na tym, by nie doprowadzić dłużnika do bankructwa, bo gdy ono nastąpi, odzyskanie należności staje się wręcz niemożliwe. Najważniejsze jest jednak to, że sprawa zadłużenia wobec ZUS przestanie być problemem politycznym, a stanie się ekonomicznym, co wcale nie znaczy przegranej dłużnika.
Jaki byłby dalszy los zakupionych przez duże banki i grupy finansowe pakietów długów? Ministerstwo Finansów i ZUS straciłyby nad nimi kontrolę. Najprawdopodobniej wielcy, hurtowi nabywcy sprzedawaliby papiery dłużne mniejszym, zadowalając się drobnym zyskiem.

Przejęcie zamiast prywatyzacji
- I choć cały projekt ma znacznie więcej plusów niż minusów, na tym etapie dostrzegam poważne zagrożenie - mówi Ireneusz Glens-czyk. - Duże pakiety wierzytelności polskich hut, kopalń czy innych słabo radzących sobie podmiotów to towar, którym trudno kogokolwiek zainteresować. Wyjątkiem są firmy, które zamierzają w te zakłady zainwestować, kupić je, rozwinąć produkcję w Polsce i wejść na polski rynek. One właśnie dokonają kalkulacji, co jest bardziej opłacalne: negocjacje ze skarbem państwa czy przejęcie konkretnego zakładu za długi. Gdy wynikiem takiej kalkulacji będzie przyjęcie drugiego rozwiązania, plany prywatyzacyjne Ministerstwa Skarbu Państwa staną pod znakiem zapytania.
Papiery dłużne po ostatecznym rozmienieniu dużych pakietów na mniejsze mogą po latach trafić w ręce drobnych firm handlowych. Wtedy zyskają one szanse zapłaty nimi za towar dostarczony przez zadłużone przedsiębiorstwa. Na początku lat 90. procedurę tę opracowano do perfekcji. Najpierw mała firma kupowała na przykład zadłużenie kopalni, płacąc 30 groszy za każdą złotówkę długu. Potem, nie informując o tym zadłużonej kopalni, zamawiała w niej węgiel i ustalała, że zapłaci za niego 30 dni po odbiorze. Kopalnia węgiel dostarczała, a po upływie miesiąca zamiast pieniędzy otrzymywała własne papiery dłużne i musiała się pogodzić z utratą gotówki. Firmy handlujące w ten sposób węglem osiągnęły wtedy imponujące zyski, a kopalnie miały kłopoty z zachowaniem płynności finansowej.
Zagrożenie spowodowane takim sposobem rozliczeń zaowocowało jednak tym, że kopalnie zaczęły się rzetelnie wywiązywać ze zobowiązań wobec usługodawców, zmniejszyły zatrudnienie i zdecydowały się poddać restrukturyzacji. Dzisiaj sama zapowiedź wprowadzenia na rynek papierów dłużnych wobec ZUS zmusi zarządy przedsiębiorstw do negocjacji na temat spłaty zobowiązań. Wcześniej były one zupełnie bezkarne. Po uruchomieniu mechanizmu "securisation" polscy dłużnicy mogą zostać przez handlowców postawieni pod ścianą.

Najpierw ZUS
- Liczymy na silny efekt psychologiczny, który ustawa wywoła wśród dłużników - mówi Ryszard Petru. - Wyspecjalizowane firmy będą odzyskiwały wierzytelności w profesjonalny sposób, nie rujnując dłużników, ale negocjując z nimi, poszukując źródeł spłaty należności. Niektóre spółdzielnie mieszkaniowe czy duże firmy za nic nie płacą i głośno narzekają na brak pieniędzy. Są jednocześnie właścicielami atrakcyjnych gruntów i innych nieruchomości, które mogłyby sprzedać ze sporym zyskiem. Dysponując ich papierami dłużnymi, można je skutecznie zachęcić do takiej transakcji - twierdzi przedstawiciel międzynarodowego banku.
- Utrata reputacji ZUS negatywnie wpływa na ogólną atmosferę i dyscyplinę finansową przedsiębiorstw, które czują się coraz bardziej bezkarne - przekonuje prof. Witold Orłowski z Niezależnego Ośrodka Badań Ekonomicznych. - Postawienie dłużników wobec prywatnych wierzycieli to zabieg bolesny, i szkoda, że trzeba się do niego uciekać. Ale by uzdrowić obecną sytuację, warto wykorzystać każdy sposób, a ten wydaje mi się bardzo dobry. Jedyny problem, jaki może się pojawić, to brak popytu na długi, bezlitosna i niska ich wycena przez rynek. Ale to naturalne ryzyko każdej operacji finansowej.
Przygotowany przez Ministerstwo Finansów projekt ustawy umożliwiającej urynkowienie długów wobec ZUS jest - jak zapewnia Michał Boni, doradca ministra pracy - konsultowany w ZUS i Ministerstwie Pracy. Sam pomysł rozpatrywał już rząd, zapoznając się ze wstępnymi założeniami budżetu na przyszły rok. Według planów, w przyszłym roku budżet powinny zasilić ok. 2 mld zł uzyskanych ze sprzedaży zadłużenia wobec ZUS. Z nieoficjalnych informacji wiadomo, że pomysł spotkał się z dużą przychylnością ZUS i Ministerstwa Pracy (choć to ma kilka zastrzeżeń do brzmienia samego projektu ustawy) i na razie milczącym "brakiem sprzeciwu" Rady Ministrów. Ministerstwo Finansów przekonuje, że do pierwszych przetargów w ramach programu sprzedaży długów wobec ZUS mogłoby dojść za sześć miesięcy.