W 1997 r. podczas debaty o rozszerzeniu NATO amerykańscy senatorowie otrzymali trzydziestostronicowy raport na ten temat, przygotowany przez Główne Biuro Obrachunkowe (GAO).
Czy należałoby zlikwidować Najwyższą Izbę Kontroli?
Ciekawe jest to, że raport zamówiono zaledwie parę tygodni wcześniej. Mimo ekspresowego tempa, w opracowaniu zanalizowano koszty rozszerzenia sojuszu, uwzględniając zarówno szacunki zwolenników, jak i przeciwników przyjęcia nowych członków. W takim tempie nie powstał żaden raport Najwyższej Izby Kontroli, polskiego odpowiednika GAO, nawet jeśli dotyczył kwestii o wiele mniej ważnych niż rozszerzenie paktu. Ostatni, słynny już raport na temat systemu informatycznego ZUS przygotowywano półtora roku, by w końcu zlecić następną kontrolę zakładu. Izba nie stanie się wiarygodną i bezstronną instytucją dopóty, dopóki całe jej kierownictwo będzie - jak obecnie - wybierane na zasadzie politycznego parytetu. Ponadto w Polsce istnieje wiele instytucji, m.in. kontrola skarbowa, izby obrachunkowe, inspekcja celna, inspekcja pracy, inspekcja sanitarna i ochrony środowiska, a wreszcie prokuratura, które mogą kontrolerów NIK zastąpić. Czy NIK w obecnym kształcie, obwiniana o niską skuteczność i podatność na polityczne wpływy, jest w ogóle potrzebna?
Duch Moczara
Izbą zawsze kierowali działacze partyjni. Gdy Mieczysław Moczar objął funkcję prezesa NIK w 1971 r., przekształcił ją w rodzaj prywatnej policji. "NIK pod kierownictwem Moczara spełniała bardzo konkretne, polityczne zadania" - powiedział w wywiadzie dla "Gazety Wyborczej" Maciej Szczepański, prezes Radiokomitetu w latach 1972-1980. Jego zdaniem, Moczar zbierał materiały na różnych ludzi. Także w latach 90. NIK uwikłana była w polityczne gry. W 1990 r., kiedy prezesem izby był gen. Tadeusz Hupałowski, Sejmowi przedstawiono dwa raporty w sprawie tzw. Schnapsgate. W pierwszym straty budżetu oceniono na 1,5 bln starych złotych, a w drugim - na 1,7 bln zł. Trzeci, konkurencyjny raport na prośbę sejmowej komisji nadzwyczajnej przedstawił Anatol Lawina, ówczesny szef Zespołu Analiz Systemowych NIK. Jego zdaniem, straty budżetu wyniosły "tylko" 132 mld starych złotych. Na raporcie Lawiny ostatecznie oparto akt oskarżenia, na mocy którego czterech ministrów z rządów Mieczysława Rakowskiego i Tadeusza Mazowieckiego oraz byłego szefa Głównego Urzędu Ceł postawiono przed Trybunałem Stanu.
W latach 90. z działalnością NIK wiązało się kilka głośnych, a w kilku wypadkach do dziś nie wyjaśnionych afer. W 1991 r. izba przeprowadzała kontrolę FOZZ. W nie wyjaśnionych okolicznościach zmarł wówczas Michał Falz-mann, kontroler NIK, który zajmował się tą sprawą. W tym samym roku w wypadku drogowym zginął ówczesny prezes NIK Walerian Pańko. Początkowo mówiono, że nie był to zwykły wypadek drogowy. Podejrzewano, że stały za nim polskie lub obce służby specjalne. Nigdy jednak nie udało się tego udowodnić. W 1997 r. Anatol Lawina (do 1994 r. członek kierownictwa NIK), zeznając przed Trybunałem Stanu, powiedział, że każdy prezes izby - oprócz Waleriana Pańko - wykorzystywał jej struktury do politycznej gry.
Polityczna (nie)zawisłość
- Sytuacji w Najwyższej Izbie Kontroli nie poprawią ani zmiany strukturalne, ani powoływanie nowych ciał do jej kontrolowania. Izbie potrzeba przede wszystkim dobrego szefa, który nie wahałby się narazić politykom, prasie, byłby niezależny od wszelkich nacisków - uważa Lech Kaczyński, były prezes NIK. Czy szefowie powoływani z partyjnego klucza mogą być niezależni i zapomnieć o tych, którym zawdzięczają nominację?
Janusz Wojciechowski, obecny prezes NIK, w Sejmie poprzedniej kadencji był posłem PSL. Na sześcioletnią kadencję prezesa NIK powołano go w czerwcu 1995 r. Wybory nowego prezesa odbędą się jeszcze przed upływem obecnej kadencji Sejmu, co - zdaniem Wojciechowskiego - obala zarzuty, że chce się on przypodobać lewicy, licząc na reelekcję. Jeśli nic się nie zmieni, trudno sobie wyobrazić, by Sejm powierzył kierowanie izbą osobie nie związanej z rządzącą koalicją. Wiceprezes NIK Jacek Uczkiewicz (doktor nauk technicznych) również zasiadał w Sejmie poprzedniej kadencji - jako poseł SLD. W drugiej połowie lat 80. był I sekretarzem Komitetu Dzielnicowego PZPR WrocławŚródmieście, później członkiem kierownictwa SdRP. Lewicowe rekomendacje otrzymał też Józef Mikosa, dyrektor generalny NIK. Związków z PSL nie kryje kolejny wiceprezes NIK, Zbigniew Wesołowski (były nauczyciel matematyki). Uczkiewicza i Wesołowskiego powołano w 1995 r. Trzeci zastępca, Jacek Jezierski (polarnik i himalaista), był związany z Komisją Krajową "Solidarności". Mimo że w NIK pracuje od 1992 r., stanowisko to objął dopiero w sierpniu 1998 r.
W NIK pracuje wiele osób związanych z PSL i SLD, a także powiązanych rodzinnie i towarzysko z członkami kierownictwa izby. Posady otrzymały tam też osoby, które straciły je w wyniku politycznych roszad, na przykład Tadeusz Korszeń z PSL, były wojewoda bialski. - Nie wykluczam, że prezes Wojciechowski ulega politycznym naciskom. W końcu jest jeszcze młodym politykiem, a już w przyszłym roku kończy się jego kadencja. Obecnie wiele wskazuje na to, że po przyszłorocznych wyborach do władzy wróci bliska mu politycznie koalicja, więc prawdopodobnie zechce się wtedy jej przypomnieć. To są jednak tylko moje domysły i być może krzywdzę obecnego prezesa - zastanawia się Lech Kaczyński.
Kontrolowanie kontrolerów
Najłatwiej o manipulacje przy ustalaniu zakresu kontroli NIK, gdyż w praktyce zależy to wyłącznie od kierownictwa izby. Z raportu za 1998 r. (za ubiegły rok raport zostanie przedstawiony Sejmowi dopiero w połowie roku) wynika, że izba zaplanowała 326 kontroli, ale Sejm zlecił jej jedynie siedem (m.in. w sprawie systemu informatycznego w ZUS), rząd - jedną (o warunkach eksportu mleka i przetworów mlecznych do UE), zaś prezydent - żadnej. Dwa miesiące temu posłowie podjęli uchwałę, w której uznali za konieczne "wzmocnienie i unowocześnienie" kontroli państwowej. Zdaniem posłów, podstawowym zadaniem takiej kontroli powinno być ustalenie przyczyn nieprawidłowości w funkcjonowaniu państwa. Dlatego powinny obowiązywać jasne kryteria, na podstawie których podejmowane są decyzje o wyborze tematów kontroli. Poseł UW Jerzy Osiatyński przypomniał, że NIK nie oceniła na przykład żadnej z zasadniczych reform ustrojowych, co być może ułatwiłoby ich szybszą korektę. Zabrakło też oceny przygotowania struktur administracji samorządowej i centralnej do integracji z Unią Europejską.
"Parlament ma prawo, możliwość i wszelkie ku temu warunki, żeby zwracać się bezpośrednio do NIK o przeprowadzenie konkretnych kontroli" - oponował podczas debaty prezes Wojciechowski. Innego zdania są posłowie Ruchu Solidarni w Wyborach - Jerzy Gwiżdż i Edward Daszkiewicz. Już w listopadzie ubiegłego roku wnioskowali oni o skontrolowanie działania systemów informatycznych zakładanych przez firmę Prokom Software, ale takiej kontroli się nie doczekali. "Wszystko wskazuje na to, że izbą rządzi polityka. Nie bardzo chce pan odkrywać zło, za które odpowiedzialność ponoszą przede wszystkim osoby ze środowiska politycznego, które sprawowało władzę w latach 1993-1997. Wygląda na to, że lata 1993-1997 były w zasadzie wolne od błędnych decyzji ekonomicznych i gospodarczych, afer i korupcji i że nie istniała wówczas republika kolesiów" - napisali posłowie do prezesa Wojciechowskiego. Pytali też, do czego jest potrzebna taka izba, kto skontroluje rzeczywistą efektywność jej pracy. "Wbrew opinii panów Najwyższą Izbą Kontroli polityka nie rządzi, co najwyżej usiłuje się do izby wtrącać" - odpowiedział Janusz Wojciechowski.
Para w gwizdek
Inny zarzut dotyczy zbyt małej skuteczności NIK. - Mam wrażenie, że prezes Wojciechowski, myląc chyba NIK z sądem, zbyt szeroko w swojej pracy stosuje zasadę domniemania niewinności. Zakres jej stosowania ulega, niestety, zmianom w zależności od tego, co jest przedmiotem kontroli. Sądzę też, że Janusz Wojciechowski nie jest dostatecznie zaangażowany w swoją pracę. Nie jestem pewien, czy można łączyć kierowanie NIK z pisaniem licznych felietonów prasowych i publikowaniem kolejnych komentarzy do przepisów prawa karnego - uważa Lech Kaczyński. - NIK jako naczelny organ kontroli państwowej powinna od kontroli przejść do egzekwowania odpowiedzialności. Tymczasem izba bywa zbyt łagodna i w raportach na ogół nie ujawnia nazwisk osób winnych zaniedbań - podkreśla poseł Jerzy Gwiżdż, przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zwraca on uwagę, że wiele osób pozostaje bezkarnych, a państwo i tak nie potrafi odzyskać straconych sum. Tak było w wypadku ministrów PSL Lesława Podkańskiego i Jacka Buchacza, których działania doprowadziły do tego, że skarb państwa stracił kontrolę nad akcjami wartymi ponad 400 mln zł.
W 1998 r. izba wysłała prawie 5 tys. wniosków pokontrolnych. Stwierdzono w nich, że 62 osoby winne zaniedbań nie powinny pełnić swoich funkcji. W rzeczywistości tylko czternaście z nich odwołano ze stanowisk. Do organów ścigania i kolegiów ds. wykroczeń przekazano 132 zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Do końca grudnia 1998 r. zamknięto 45 postępowań, jednak tylko osiem zakończyło się aktami oskarżenia, a dziewięć - ukaraniem winnych przez kolegia. Pozostałe sprawy umorzono lub odmówiono wszczęcia postępowania przygotowawczego. - Izba nie ma możliwości sprawdzenia skuteczności kontroli. Być może trzeba byłoby przeprowadzać kontrolę kontroli - mówi poseł Gwiżdż. Przypomina on, że przeciętnie na wniosek NIK toczy się 120 postępowań prokuratorskich rocznie. To niewiele, jeśli wziąć pod uwagę skalę patologii w polskiej gospodarce.
Czy Sejm może wpływać na pracę izby? - NIK jest instytucją odrębną, Sejm ma prawo ją kontrolować, oceniać budżet, opiniować plan pracy, roczny raport z działalności - zwraca uwagę poseł AWS Kazimierz M. Ujazdowski, przewodniczący Komisji ds. Kontroli Państwowej. Poddana politycznym wpływom NIK nie ma jeszcze autorytetu najstarszego na świecie organu kontrolnego - holenderskiej Algemene Rekenkamer, założonej w 1447 r. (jej trzech prezesów wybiera się dożywotnio). Gdy osiem lat temu holenderska izba wykryła, że Rada Ubezpieczeń Socjalnych zaniedbała kontrolę nad funduszami ubezpieczeniowymi, które obracały ponad 100 mld guldenów, parlament rozwiązał radę i powołał nową. Nikomu nie przyszło do głowy, by wokół raportu prowadzić polityczne dyskusje.
Ciekawe jest to, że raport zamówiono zaledwie parę tygodni wcześniej. Mimo ekspresowego tempa, w opracowaniu zanalizowano koszty rozszerzenia sojuszu, uwzględniając zarówno szacunki zwolenników, jak i przeciwników przyjęcia nowych członków. W takim tempie nie powstał żaden raport Najwyższej Izby Kontroli, polskiego odpowiednika GAO, nawet jeśli dotyczył kwestii o wiele mniej ważnych niż rozszerzenie paktu. Ostatni, słynny już raport na temat systemu informatycznego ZUS przygotowywano półtora roku, by w końcu zlecić następną kontrolę zakładu. Izba nie stanie się wiarygodną i bezstronną instytucją dopóty, dopóki całe jej kierownictwo będzie - jak obecnie - wybierane na zasadzie politycznego parytetu. Ponadto w Polsce istnieje wiele instytucji, m.in. kontrola skarbowa, izby obrachunkowe, inspekcja celna, inspekcja pracy, inspekcja sanitarna i ochrony środowiska, a wreszcie prokuratura, które mogą kontrolerów NIK zastąpić. Czy NIK w obecnym kształcie, obwiniana o niską skuteczność i podatność na polityczne wpływy, jest w ogóle potrzebna?
Duch Moczara
Izbą zawsze kierowali działacze partyjni. Gdy Mieczysław Moczar objął funkcję prezesa NIK w 1971 r., przekształcił ją w rodzaj prywatnej policji. "NIK pod kierownictwem Moczara spełniała bardzo konkretne, polityczne zadania" - powiedział w wywiadzie dla "Gazety Wyborczej" Maciej Szczepański, prezes Radiokomitetu w latach 1972-1980. Jego zdaniem, Moczar zbierał materiały na różnych ludzi. Także w latach 90. NIK uwikłana była w polityczne gry. W 1990 r., kiedy prezesem izby był gen. Tadeusz Hupałowski, Sejmowi przedstawiono dwa raporty w sprawie tzw. Schnapsgate. W pierwszym straty budżetu oceniono na 1,5 bln starych złotych, a w drugim - na 1,7 bln zł. Trzeci, konkurencyjny raport na prośbę sejmowej komisji nadzwyczajnej przedstawił Anatol Lawina, ówczesny szef Zespołu Analiz Systemowych NIK. Jego zdaniem, straty budżetu wyniosły "tylko" 132 mld starych złotych. Na raporcie Lawiny ostatecznie oparto akt oskarżenia, na mocy którego czterech ministrów z rządów Mieczysława Rakowskiego i Tadeusza Mazowieckiego oraz byłego szefa Głównego Urzędu Ceł postawiono przed Trybunałem Stanu.
W latach 90. z działalnością NIK wiązało się kilka głośnych, a w kilku wypadkach do dziś nie wyjaśnionych afer. W 1991 r. izba przeprowadzała kontrolę FOZZ. W nie wyjaśnionych okolicznościach zmarł wówczas Michał Falz-mann, kontroler NIK, który zajmował się tą sprawą. W tym samym roku w wypadku drogowym zginął ówczesny prezes NIK Walerian Pańko. Początkowo mówiono, że nie był to zwykły wypadek drogowy. Podejrzewano, że stały za nim polskie lub obce służby specjalne. Nigdy jednak nie udało się tego udowodnić. W 1997 r. Anatol Lawina (do 1994 r. członek kierownictwa NIK), zeznając przed Trybunałem Stanu, powiedział, że każdy prezes izby - oprócz Waleriana Pańko - wykorzystywał jej struktury do politycznej gry.
Polityczna (nie)zawisłość
- Sytuacji w Najwyższej Izbie Kontroli nie poprawią ani zmiany strukturalne, ani powoływanie nowych ciał do jej kontrolowania. Izbie potrzeba przede wszystkim dobrego szefa, który nie wahałby się narazić politykom, prasie, byłby niezależny od wszelkich nacisków - uważa Lech Kaczyński, były prezes NIK. Czy szefowie powoływani z partyjnego klucza mogą być niezależni i zapomnieć o tych, którym zawdzięczają nominację?
Janusz Wojciechowski, obecny prezes NIK, w Sejmie poprzedniej kadencji był posłem PSL. Na sześcioletnią kadencję prezesa NIK powołano go w czerwcu 1995 r. Wybory nowego prezesa odbędą się jeszcze przed upływem obecnej kadencji Sejmu, co - zdaniem Wojciechowskiego - obala zarzuty, że chce się on przypodobać lewicy, licząc na reelekcję. Jeśli nic się nie zmieni, trudno sobie wyobrazić, by Sejm powierzył kierowanie izbą osobie nie związanej z rządzącą koalicją. Wiceprezes NIK Jacek Uczkiewicz (doktor nauk technicznych) również zasiadał w Sejmie poprzedniej kadencji - jako poseł SLD. W drugiej połowie lat 80. był I sekretarzem Komitetu Dzielnicowego PZPR WrocławŚródmieście, później członkiem kierownictwa SdRP. Lewicowe rekomendacje otrzymał też Józef Mikosa, dyrektor generalny NIK. Związków z PSL nie kryje kolejny wiceprezes NIK, Zbigniew Wesołowski (były nauczyciel matematyki). Uczkiewicza i Wesołowskiego powołano w 1995 r. Trzeci zastępca, Jacek Jezierski (polarnik i himalaista), był związany z Komisją Krajową "Solidarności". Mimo że w NIK pracuje od 1992 r., stanowisko to objął dopiero w sierpniu 1998 r.
W NIK pracuje wiele osób związanych z PSL i SLD, a także powiązanych rodzinnie i towarzysko z członkami kierownictwa izby. Posady otrzymały tam też osoby, które straciły je w wyniku politycznych roszad, na przykład Tadeusz Korszeń z PSL, były wojewoda bialski. - Nie wykluczam, że prezes Wojciechowski ulega politycznym naciskom. W końcu jest jeszcze młodym politykiem, a już w przyszłym roku kończy się jego kadencja. Obecnie wiele wskazuje na to, że po przyszłorocznych wyborach do władzy wróci bliska mu politycznie koalicja, więc prawdopodobnie zechce się wtedy jej przypomnieć. To są jednak tylko moje domysły i być może krzywdzę obecnego prezesa - zastanawia się Lech Kaczyński.
Kontrolowanie kontrolerów
Najłatwiej o manipulacje przy ustalaniu zakresu kontroli NIK, gdyż w praktyce zależy to wyłącznie od kierownictwa izby. Z raportu za 1998 r. (za ubiegły rok raport zostanie przedstawiony Sejmowi dopiero w połowie roku) wynika, że izba zaplanowała 326 kontroli, ale Sejm zlecił jej jedynie siedem (m.in. w sprawie systemu informatycznego w ZUS), rząd - jedną (o warunkach eksportu mleka i przetworów mlecznych do UE), zaś prezydent - żadnej. Dwa miesiące temu posłowie podjęli uchwałę, w której uznali za konieczne "wzmocnienie i unowocześnienie" kontroli państwowej. Zdaniem posłów, podstawowym zadaniem takiej kontroli powinno być ustalenie przyczyn nieprawidłowości w funkcjonowaniu państwa. Dlatego powinny obowiązywać jasne kryteria, na podstawie których podejmowane są decyzje o wyborze tematów kontroli. Poseł UW Jerzy Osiatyński przypomniał, że NIK nie oceniła na przykład żadnej z zasadniczych reform ustrojowych, co być może ułatwiłoby ich szybszą korektę. Zabrakło też oceny przygotowania struktur administracji samorządowej i centralnej do integracji z Unią Europejską.
"Parlament ma prawo, możliwość i wszelkie ku temu warunki, żeby zwracać się bezpośrednio do NIK o przeprowadzenie konkretnych kontroli" - oponował podczas debaty prezes Wojciechowski. Innego zdania są posłowie Ruchu Solidarni w Wyborach - Jerzy Gwiżdż i Edward Daszkiewicz. Już w listopadzie ubiegłego roku wnioskowali oni o skontrolowanie działania systemów informatycznych zakładanych przez firmę Prokom Software, ale takiej kontroli się nie doczekali. "Wszystko wskazuje na to, że izbą rządzi polityka. Nie bardzo chce pan odkrywać zło, za które odpowiedzialność ponoszą przede wszystkim osoby ze środowiska politycznego, które sprawowało władzę w latach 1993-1997. Wygląda na to, że lata 1993-1997 były w zasadzie wolne od błędnych decyzji ekonomicznych i gospodarczych, afer i korupcji i że nie istniała wówczas republika kolesiów" - napisali posłowie do prezesa Wojciechowskiego. Pytali też, do czego jest potrzebna taka izba, kto skontroluje rzeczywistą efektywność jej pracy. "Wbrew opinii panów Najwyższą Izbą Kontroli polityka nie rządzi, co najwyżej usiłuje się do izby wtrącać" - odpowiedział Janusz Wojciechowski.
Para w gwizdek
Inny zarzut dotyczy zbyt małej skuteczności NIK. - Mam wrażenie, że prezes Wojciechowski, myląc chyba NIK z sądem, zbyt szeroko w swojej pracy stosuje zasadę domniemania niewinności. Zakres jej stosowania ulega, niestety, zmianom w zależności od tego, co jest przedmiotem kontroli. Sądzę też, że Janusz Wojciechowski nie jest dostatecznie zaangażowany w swoją pracę. Nie jestem pewien, czy można łączyć kierowanie NIK z pisaniem licznych felietonów prasowych i publikowaniem kolejnych komentarzy do przepisów prawa karnego - uważa Lech Kaczyński. - NIK jako naczelny organ kontroli państwowej powinna od kontroli przejść do egzekwowania odpowiedzialności. Tymczasem izba bywa zbyt łagodna i w raportach na ogół nie ujawnia nazwisk osób winnych zaniedbań - podkreśla poseł Jerzy Gwiżdż, przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zwraca on uwagę, że wiele osób pozostaje bezkarnych, a państwo i tak nie potrafi odzyskać straconych sum. Tak było w wypadku ministrów PSL Lesława Podkańskiego i Jacka Buchacza, których działania doprowadziły do tego, że skarb państwa stracił kontrolę nad akcjami wartymi ponad 400 mln zł.
W 1998 r. izba wysłała prawie 5 tys. wniosków pokontrolnych. Stwierdzono w nich, że 62 osoby winne zaniedbań nie powinny pełnić swoich funkcji. W rzeczywistości tylko czternaście z nich odwołano ze stanowisk. Do organów ścigania i kolegiów ds. wykroczeń przekazano 132 zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Do końca grudnia 1998 r. zamknięto 45 postępowań, jednak tylko osiem zakończyło się aktami oskarżenia, a dziewięć - ukaraniem winnych przez kolegia. Pozostałe sprawy umorzono lub odmówiono wszczęcia postępowania przygotowawczego. - Izba nie ma możliwości sprawdzenia skuteczności kontroli. Być może trzeba byłoby przeprowadzać kontrolę kontroli - mówi poseł Gwiżdż. Przypomina on, że przeciętnie na wniosek NIK toczy się 120 postępowań prokuratorskich rocznie. To niewiele, jeśli wziąć pod uwagę skalę patologii w polskiej gospodarce.
Czy Sejm może wpływać na pracę izby? - NIK jest instytucją odrębną, Sejm ma prawo ją kontrolować, oceniać budżet, opiniować plan pracy, roczny raport z działalności - zwraca uwagę poseł AWS Kazimierz M. Ujazdowski, przewodniczący Komisji ds. Kontroli Państwowej. Poddana politycznym wpływom NIK nie ma jeszcze autorytetu najstarszego na świecie organu kontrolnego - holenderskiej Algemene Rekenkamer, założonej w 1447 r. (jej trzech prezesów wybiera się dożywotnio). Gdy osiem lat temu holenderska izba wykryła, że Rada Ubezpieczeń Socjalnych zaniedbała kontrolę nad funduszami ubezpieczeniowymi, które obracały ponad 100 mld guldenów, parlament rozwiązał radę i powołał nową. Nikomu nie przyszło do głowy, by wokół raportu prowadzić polityczne dyskusje.
Więcej możesz przeczytać w 12/2000 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.