Jeżeli proporcje między wydatkami a dochodami budżetu będą nadal kształtowały się tak, jak w dwóch pierwszych miesiącach tego roku, pod koniec 1999 r. deficyt wyniesie 45 mld zł (8 proc. PKB)
Oznaczałoby to bardzo niebezpieczne zbliżenie się do granicznych relacji dług publiczny-PKB, przy których ustawa o finansach publicznych nakazuje wszczęcie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych. Jego sfinansowanie za pomocą środków właściwych dla gospodarki rynkowej byłoby bardzo trudne (jeżeli w ogóle możliwe). Bez względu jednak na zastosowane rozwiązania techniczne, efekt takiego deficytu byłby nieodmiennie taki sam - galopująca inflacja z bardzo wyraźną tendencją do przerodzenia się w hiperinflację.
Przedstawiony powyżej scenariusz jest najczarniejszym z możliwych. Dodajmy także, że jest bardzo mało prawdopodobny. Stanie się tak, jeżeli rolnicze blokady dróg będą się powtarzać co miesiąc i jedyną reakcją rządu będzie rozdawanie pieniędzy. Jeżeli tolerowane będą dzikie strajki organizowane przez OPZZ i jeśli nie zostanie ukrócona rozrzutność w gospodarowaniu groszem publicznym przez samorządy, kasy chorych, fundusze celowe i ZUS, to nie widać dobrych powodów, dla których Rzeczpospolita Polska nie miała by popełnić gospodarczego harakiri.
Bardziej prawdopodobny jest wariant nieco mniej tragiczny. Załóżmy, że przyspieszenie wydatków i spowolnienie powstawania dochodów miało w styczniu i lutym charakter przejściowy. Załóżmy, że w dziesięciu następnych miesiącach zarobimy i wydamy łącznie dziesięć dwunastych kwot przewidzianych w ustawie budżetowej. Jak przy takich założeniach kształtowałby się wynik budżetu? Wydatki wyniosłyby ok. 148 mld zł, dochody 125 mld zł, a deficyt "tylko" 23 mld zł, czyli ok. 4 proc. PKB. Ostatni raz taką skalę deficytu notowaliśmy w 1994 r., ale inflacja wynosiła wtedy 32,5 proc.
I ten scenariusz - mam nadzieję - nie spełni się. Oficjalna wykładnia rządowa w istocie grzeszy przesadnym optymizmem. Wedle niej, nic bowiem złego w finansach publicznych się nie wydarzyło. "Pierwsze miesiące roku - twierdzą przedstawiciele Ministerstwa Finansów - zawsze są nie najlepsze dla dochodów budżetowych, a w tym roku nastąpiło dodatkowe spiętrzenie wypłat dotacji dla samorządów, zaistniała konieczność podarowania jednej miesięcznej składki kasom chorych, a także - wskutek przypadkowego błędu legislacyjnego - trzeba było wesprzeć ZUS. Wszystkie te negatywne zjawiska mają charakter przejściowy i w następnych miesiącach zanikną".
Brzmi to pięknie, tyle że miałem nieszczęście przeżyć pierwsze czterdzieści lat życia w czasach "przejściowych trudności" i nie po to z trudem doczekałem czasów, kiedy wreszcie się skończyły, by teraz się cieszyć, że "nowe wróciło". Po drugie, większość z podawanych argumentów jest najzwyczajniej w świecie nieprawdziwa.
Zacznijmy od "kiepskiego początku roku". W poprzednich latach deficyt budżetu po dwóch pierwszych miesiącach wynosił (w nawiasach odsetek deficytu rocznego): 1994 r. - 0,6 mld zł (11 proc.), 1995 r. - 0,3 mld zł (4 proc.), 1996 r. - 1,0 mld zł (11 proc.), 1997 r. - 1,5 mld zł (25 proc.), 1998 r. - 1,9 mld zł (14 proc.). Jeżeli pamiętamy o tym, że dwa pierwsze miesiące to 16,1 proc. roku, łatwo zauważyć, iż przez ostatnie pięć lat stopień wykorzystania rocznego deficytu był w po dwóch miesiącach niższy od upływu czasu. A zatem nieprawdą jest, że styczeń i luty to zły okres dla budżetu.
Nieprawdą jest także to, że tegoroczny deficyt bierze się głównie ze zwiększonych wydatków. Gdyby deficyt był zgodny ze wskaźnikiem upływu czasu, powinien wynosić 2,15 mld zł, a nie 7,4 mld zł. A zatem deficyt "nadwyżkowy" można szacować na 5,25 mld zł. A na tę kwotę składają się większe o 1 mld zł wydatki i mniejsze o 4,15 mld zł dochody. W pewnym skrócie, można powiedzieć, że kolaps budżetowy aż w 80 proc. powodowany jest za małymi dochodami i tylko w 20 proc. zbyt dużymi wydatkami.
Pójdźmy dalej tym tropem. Jakich dochodów nam brakuje? I jakie wydatki zjadają publiczną kasę? W stosunku do wskaźnika upływu czasu niższe są dochody z podatków pośrednich i od osób prawnych (odpowiednio o 2,7 mld zł i 1,3 mld zł). Patriotyczną postawą wykazują się natomiast obywatele, którzy wnieśli w postaci podatku od dochodów osobistych 200 mln zł ponad plan. Duże zdziwienie natomiast wywołują - przy rosnącym imporcie - niższe o 350 mln zł od planowanych dochody z ceł. Zaś po stronie wydatkowej główny wyciek pieniądza spowodowały ponadnormatywne subwencje dla gmin (2,2 mld zł) i dotacje dla ZUS (1,3 mld zł).
Tutaj dochodzimy do iskierki nadziei krzepiącej urzędowych optymistów. "Ach, gdyby było tak, że wzrosłyby płatności podatkowe, a samorządy i ZUS przestałyby robić za proszalnego dziada, budżet dałoby się uratować". Niestety, boję się, że "gdybizm" tych założeń jest nieco nadmierny. Bardzo niski (75 proc.) wskaźnik ściągalności składek nie bierze się bowiem tylko z tego, że przedsiębiorstwa skorzystały z prawnej możliwości opóźnienia ich płacenia. Wynika również z tego, że przez lata nauczono wielkie firmy państwowe, iż tego kryptopodatku można nie płacić. I co teraz władze finansowe państwa uczynią? Dopuszczą do tego, że nie będzie wypłat emerytur czy prawnie należnych zasiłków chorobowych (a rosną rocznie o 1,5 mld zł), a może nie dadzą 100 mln zł na odsetki od nielegalnie zaciągniętego przez ZUS kredytu?
Ktoś w Polsce wymyślił, że samorządy i fundusz celowy zwany kasą chorych będą oszczędzać pieniądze podatnika. Ciekaw jestem, czy ta osoba podtrzymuje swoją opinię, wiedząc o przyroście zatrudnienia w administracji oraz słysząc o wysokości wynagrodzeń dostojników kasowo-samorządowych. Czy ma cień wątpliwości co do tego, że w drugiej połowie roku oświadczą oni, że zły Balcerowicz nie dał im pieniędzy i dlatego muszą zamykać szpitale i szkoły?
Jeżeli nie wygramy w totolotka, pieniędzy w budżecie zabraknie. Chodzi o to, by zabrakło jak najmniej
Minister finansów będzie musiał zapłacić nie tylko za przyszłe długi szpitali i szkół. Zapłaci także za ich długi przeszłe. Na koniec ubiegłego roku wynosiły one 10 mld zł (w tym służby zdrowia 7-8 mld zł). Dopóki dłużnikami były biedne jednostki budżetowe, dopóty atrakcyjność ich weksli dla wierzycieli była umiarkowana. Gdy od 1 stycznia dłużnikiem stał się skarb państwa, długi znacznie zyskały na cenie. Bardzo chętnie skupują je banki. Teoretycznie mogą one bowiem domagać się zwrotu długu wraz z ustawowymi odsetkami. Koszt obsługi tego zadłużenia oznaczałby dla budżetu wydatek 150-200 mln zł miesięcznie. Władze dysponują wprawdzie w stosunku do instytucji finansowych "pozaprawnymi środkami perswazji". Dlatego można sądzić, że układające się strony do wójta nie pójdą. Mało jest jednak prawdopodobne, aby przewidywane obligacje skarbowe, na które konwertowane będą te wierzytelności, były oprocentowane poniżej ceny kredytów konsumpcyjnych (ok. 20 proc.). Zatem po stronie nieprzewidzianych wydatków możemy dopisać 1,5-2 mld zł.
Do wymienionych wydatków, przed którymi budżet raczej się nie obroni, należy dodać jeszcze kilka absolutnie nieuniknionych. Do tej pory koszty obsługi zadłużenia zagranicznego były znikome (ok. 150 mln zł, czyli 3 proc. rocznego planu). Niestety, nadciągają złe miesiące, w których "paryżanom" i "londyńczykom" trzeba będzie płacić. Na dodatek złoty jest o kilka procent słabszy niż zakładano, więc płatności - w przeliczeniu na złotówki - będą o te kilka procent wyższe. Przez dwa pierwsze miesiące udało się również uniknąć wpłat na Fundusz Pracy i zaoszczędzić 300 mln zł na dotacjach do KRUS.
Nieuniknione marcowe wydatki to także "trzynastki" dla pracowników sfery budżetowej i należna im - od kwietnia - podwyżka wynagrodzeń. Nie trzeba dodawać, że tych wydatków w dwóch pierwszych "złych" miesiącach nie było. Z kolei po dochodowej stronie budżetu figla płata niska inflacja. Skoro jest o trzy punkty procentowe niższa o przewidywanej, niższe będą także dochody podatkowe. Wprawdzie wicepremier Balcerowicz pociesza, że przy niskiej inflacji jednostki budżetowe mają realnie więcej pieniędzy i można by im co nieco zabrać, ale w takie cuda to ja już nie uwierzę.
Pora na reasumpcje. To, czy konieczna będzie nowelizacja budżetu, w całej sprawie ma znaczenie drugorzędne. Ewentualna nowelizacja będzie zresztą bardzo trudna (ze względu na zasadę, że prawo nie działa wstecz, nie można zmienić podatków dochodowych) i może dotyczyć jedynie podatków pośrednich (zwłaszcza akcyzy) i zgody na wzrost zadłużenia. W istocie debata nad nowelą miałaby bardziej polityczny niż ekonomiczny charakter. A zatem można przypuszczać, że rządząca koalicja zrobi wszystko, by takiego polowania na czarownice uniknąć.
Co jednak to wszystko znaczy? Trzeba minimalizować wydatki znajdujące się w gestii administracji centralnej: ciąć inwestycje, redukować zatrudnienie, zamrozić płace "erki", zrezygnować z kilku zabawek dla armii, itd. Nie ma mowy o jakimkolwiek uleganiu naciskom społecznym w kwestii podwyżek, zwolnień podatkowych, dotacji, interwencyjnych skupów. Konieczna jest ścisła kontrola wydatków samorządów, kas chorych i funduszy celowych. A jednocześnie niezbędna jest stuprocentowa ściągalność dochodów budżetu.
Czy to wszystko wystarczy? Najprawdopodobniej nie. Jeżeli nie wygramy w totolotka, pieniędzy w budżecie i tak zabraknie. Chodzi o to, by zabrakło jak najmniej. Każda bowiem dodatkowa złotówka, którą trzeba będzie pożyczyć, zacznie ciągnąć w górę stopy procentowe i inflację. A to nie pozostanie bez wpływu na koniunkturę. I tylko takie bowiem mogą być konsekwencje tego, że wydaje się pieniądze, których nie ma. Pocieszające może być jedynie to, że paru polityków, którzy namiętnie namawiali do pobudzania produkcji poprzez wzrost deficytu budżetowego, wreszcie się przekona, iż taka możliwość nie istnieje. Chociaż - jeżeli nie nauczyli się tego w szkole, pewnie i życie ich tego nie nauczy.
Przedstawiony powyżej scenariusz jest najczarniejszym z możliwych. Dodajmy także, że jest bardzo mało prawdopodobny. Stanie się tak, jeżeli rolnicze blokady dróg będą się powtarzać co miesiąc i jedyną reakcją rządu będzie rozdawanie pieniędzy. Jeżeli tolerowane będą dzikie strajki organizowane przez OPZZ i jeśli nie zostanie ukrócona rozrzutność w gospodarowaniu groszem publicznym przez samorządy, kasy chorych, fundusze celowe i ZUS, to nie widać dobrych powodów, dla których Rzeczpospolita Polska nie miała by popełnić gospodarczego harakiri.
Bardziej prawdopodobny jest wariant nieco mniej tragiczny. Załóżmy, że przyspieszenie wydatków i spowolnienie powstawania dochodów miało w styczniu i lutym charakter przejściowy. Załóżmy, że w dziesięciu następnych miesiącach zarobimy i wydamy łącznie dziesięć dwunastych kwot przewidzianych w ustawie budżetowej. Jak przy takich założeniach kształtowałby się wynik budżetu? Wydatki wyniosłyby ok. 148 mld zł, dochody 125 mld zł, a deficyt "tylko" 23 mld zł, czyli ok. 4 proc. PKB. Ostatni raz taką skalę deficytu notowaliśmy w 1994 r., ale inflacja wynosiła wtedy 32,5 proc.
I ten scenariusz - mam nadzieję - nie spełni się. Oficjalna wykładnia rządowa w istocie grzeszy przesadnym optymizmem. Wedle niej, nic bowiem złego w finansach publicznych się nie wydarzyło. "Pierwsze miesiące roku - twierdzą przedstawiciele Ministerstwa Finansów - zawsze są nie najlepsze dla dochodów budżetowych, a w tym roku nastąpiło dodatkowe spiętrzenie wypłat dotacji dla samorządów, zaistniała konieczność podarowania jednej miesięcznej składki kasom chorych, a także - wskutek przypadkowego błędu legislacyjnego - trzeba było wesprzeć ZUS. Wszystkie te negatywne zjawiska mają charakter przejściowy i w następnych miesiącach zanikną".
Brzmi to pięknie, tyle że miałem nieszczęście przeżyć pierwsze czterdzieści lat życia w czasach "przejściowych trudności" i nie po to z trudem doczekałem czasów, kiedy wreszcie się skończyły, by teraz się cieszyć, że "nowe wróciło". Po drugie, większość z podawanych argumentów jest najzwyczajniej w świecie nieprawdziwa.
Zacznijmy od "kiepskiego początku roku". W poprzednich latach deficyt budżetu po dwóch pierwszych miesiącach wynosił (w nawiasach odsetek deficytu rocznego): 1994 r. - 0,6 mld zł (11 proc.), 1995 r. - 0,3 mld zł (4 proc.), 1996 r. - 1,0 mld zł (11 proc.), 1997 r. - 1,5 mld zł (25 proc.), 1998 r. - 1,9 mld zł (14 proc.). Jeżeli pamiętamy o tym, że dwa pierwsze miesiące to 16,1 proc. roku, łatwo zauważyć, iż przez ostatnie pięć lat stopień wykorzystania rocznego deficytu był w po dwóch miesiącach niższy od upływu czasu. A zatem nieprawdą jest, że styczeń i luty to zły okres dla budżetu.
Nieprawdą jest także to, że tegoroczny deficyt bierze się głównie ze zwiększonych wydatków. Gdyby deficyt był zgodny ze wskaźnikiem upływu czasu, powinien wynosić 2,15 mld zł, a nie 7,4 mld zł. A zatem deficyt "nadwyżkowy" można szacować na 5,25 mld zł. A na tę kwotę składają się większe o 1 mld zł wydatki i mniejsze o 4,15 mld zł dochody. W pewnym skrócie, można powiedzieć, że kolaps budżetowy aż w 80 proc. powodowany jest za małymi dochodami i tylko w 20 proc. zbyt dużymi wydatkami.
Pójdźmy dalej tym tropem. Jakich dochodów nam brakuje? I jakie wydatki zjadają publiczną kasę? W stosunku do wskaźnika upływu czasu niższe są dochody z podatków pośrednich i od osób prawnych (odpowiednio o 2,7 mld zł i 1,3 mld zł). Patriotyczną postawą wykazują się natomiast obywatele, którzy wnieśli w postaci podatku od dochodów osobistych 200 mln zł ponad plan. Duże zdziwienie natomiast wywołują - przy rosnącym imporcie - niższe o 350 mln zł od planowanych dochody z ceł. Zaś po stronie wydatkowej główny wyciek pieniądza spowodowały ponadnormatywne subwencje dla gmin (2,2 mld zł) i dotacje dla ZUS (1,3 mld zł).
Tutaj dochodzimy do iskierki nadziei krzepiącej urzędowych optymistów. "Ach, gdyby było tak, że wzrosłyby płatności podatkowe, a samorządy i ZUS przestałyby robić za proszalnego dziada, budżet dałoby się uratować". Niestety, boję się, że "gdybizm" tych założeń jest nieco nadmierny. Bardzo niski (75 proc.) wskaźnik ściągalności składek nie bierze się bowiem tylko z tego, że przedsiębiorstwa skorzystały z prawnej możliwości opóźnienia ich płacenia. Wynika również z tego, że przez lata nauczono wielkie firmy państwowe, iż tego kryptopodatku można nie płacić. I co teraz władze finansowe państwa uczynią? Dopuszczą do tego, że nie będzie wypłat emerytur czy prawnie należnych zasiłków chorobowych (a rosną rocznie o 1,5 mld zł), a może nie dadzą 100 mln zł na odsetki od nielegalnie zaciągniętego przez ZUS kredytu?
Ktoś w Polsce wymyślił, że samorządy i fundusz celowy zwany kasą chorych będą oszczędzać pieniądze podatnika. Ciekaw jestem, czy ta osoba podtrzymuje swoją opinię, wiedząc o przyroście zatrudnienia w administracji oraz słysząc o wysokości wynagrodzeń dostojników kasowo-samorządowych. Czy ma cień wątpliwości co do tego, że w drugiej połowie roku oświadczą oni, że zły Balcerowicz nie dał im pieniędzy i dlatego muszą zamykać szpitale i szkoły?
Jeżeli nie wygramy w totolotka, pieniędzy w budżecie zabraknie. Chodzi o to, by zabrakło jak najmniej
Minister finansów będzie musiał zapłacić nie tylko za przyszłe długi szpitali i szkół. Zapłaci także za ich długi przeszłe. Na koniec ubiegłego roku wynosiły one 10 mld zł (w tym służby zdrowia 7-8 mld zł). Dopóki dłużnikami były biedne jednostki budżetowe, dopóty atrakcyjność ich weksli dla wierzycieli była umiarkowana. Gdy od 1 stycznia dłużnikiem stał się skarb państwa, długi znacznie zyskały na cenie. Bardzo chętnie skupują je banki. Teoretycznie mogą one bowiem domagać się zwrotu długu wraz z ustawowymi odsetkami. Koszt obsługi tego zadłużenia oznaczałby dla budżetu wydatek 150-200 mln zł miesięcznie. Władze dysponują wprawdzie w stosunku do instytucji finansowych "pozaprawnymi środkami perswazji". Dlatego można sądzić, że układające się strony do wójta nie pójdą. Mało jest jednak prawdopodobne, aby przewidywane obligacje skarbowe, na które konwertowane będą te wierzytelności, były oprocentowane poniżej ceny kredytów konsumpcyjnych (ok. 20 proc.). Zatem po stronie nieprzewidzianych wydatków możemy dopisać 1,5-2 mld zł.
Do wymienionych wydatków, przed którymi budżet raczej się nie obroni, należy dodać jeszcze kilka absolutnie nieuniknionych. Do tej pory koszty obsługi zadłużenia zagranicznego były znikome (ok. 150 mln zł, czyli 3 proc. rocznego planu). Niestety, nadciągają złe miesiące, w których "paryżanom" i "londyńczykom" trzeba będzie płacić. Na dodatek złoty jest o kilka procent słabszy niż zakładano, więc płatności - w przeliczeniu na złotówki - będą o te kilka procent wyższe. Przez dwa pierwsze miesiące udało się również uniknąć wpłat na Fundusz Pracy i zaoszczędzić 300 mln zł na dotacjach do KRUS.
Nieuniknione marcowe wydatki to także "trzynastki" dla pracowników sfery budżetowej i należna im - od kwietnia - podwyżka wynagrodzeń. Nie trzeba dodawać, że tych wydatków w dwóch pierwszych "złych" miesiącach nie było. Z kolei po dochodowej stronie budżetu figla płata niska inflacja. Skoro jest o trzy punkty procentowe niższa o przewidywanej, niższe będą także dochody podatkowe. Wprawdzie wicepremier Balcerowicz pociesza, że przy niskiej inflacji jednostki budżetowe mają realnie więcej pieniędzy i można by im co nieco zabrać, ale w takie cuda to ja już nie uwierzę.
Pora na reasumpcje. To, czy konieczna będzie nowelizacja budżetu, w całej sprawie ma znaczenie drugorzędne. Ewentualna nowelizacja będzie zresztą bardzo trudna (ze względu na zasadę, że prawo nie działa wstecz, nie można zmienić podatków dochodowych) i może dotyczyć jedynie podatków pośrednich (zwłaszcza akcyzy) i zgody na wzrost zadłużenia. W istocie debata nad nowelą miałaby bardziej polityczny niż ekonomiczny charakter. A zatem można przypuszczać, że rządząca koalicja zrobi wszystko, by takiego polowania na czarownice uniknąć.
Co jednak to wszystko znaczy? Trzeba minimalizować wydatki znajdujące się w gestii administracji centralnej: ciąć inwestycje, redukować zatrudnienie, zamrozić płace "erki", zrezygnować z kilku zabawek dla armii, itd. Nie ma mowy o jakimkolwiek uleganiu naciskom społecznym w kwestii podwyżek, zwolnień podatkowych, dotacji, interwencyjnych skupów. Konieczna jest ścisła kontrola wydatków samorządów, kas chorych i funduszy celowych. A jednocześnie niezbędna jest stuprocentowa ściągalność dochodów budżetu.
Czy to wszystko wystarczy? Najprawdopodobniej nie. Jeżeli nie wygramy w totolotka, pieniędzy w budżecie i tak zabraknie. Chodzi o to, by zabrakło jak najmniej. Każda bowiem dodatkowa złotówka, którą trzeba będzie pożyczyć, zacznie ciągnąć w górę stopy procentowe i inflację. A to nie pozostanie bez wpływu na koniunkturę. I tylko takie bowiem mogą być konsekwencje tego, że wydaje się pieniądze, których nie ma. Pocieszające może być jedynie to, że paru polityków, którzy namiętnie namawiali do pobudzania produkcji poprzez wzrost deficytu budżetowego, wreszcie się przekona, iż taka możliwość nie istnieje. Chociaż - jeżeli nie nauczyli się tego w szkole, pewnie i życie ich tego nie nauczy.
Więcej możesz przeczytać w 14/1999 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.