Parlament brakorobów

Nikt nie zapłaci za samochód, który rozpada się dziesięć minut po wyjechaniu z salonu. Tymczasem płacimy za przygotowanie ustaw, które do niczego się nie nadają. "Tak skonstruowane ustawy naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę równości obywateli oraz normy przyzwoitej legislacji"- ocenił prof. Marek Safjan, prezes Trybunału Konstytucyjnego, przegłosowaną przez polski parlament ustawę abolicyjną. Niemal wszystkie jej przepisy trybunał uznał za sprzeczne z konstytucją, niezrozumiałe bądź wewnętrznie sprzeczne. Przez kilka miesięcy parlament pracował nad czymś, co wyrzucono do kosza, płacąc posłom i senatorom, prawnikom, ekspertom parlamentarnym i rządowym, wreszcie sędziom trybunału, którzy musieli się tym bublem zająć. Zapłacono też urzędnikom Ministerstwa Finansów i ministrowi Kołodce, którzy nie tylko nie potrafią przygotować przyzwoitej ustawy, ale nawet nie znają konstytucji. Podatnicy zapłacili za pracę, której de facto nie wykonano. Ustawa o abolicji podatkowej to nie wyjątek, lecz norma w polskim parlamencie. Dlaczego pozwala na to marszałek Sejmu, który odpowiada za jakość legislacji? Dlaczego godzą się na to parlamentarzyści, których ustawowe buble po prostu kompromitują? Czy w Polsce nie ma prawników umiejących napisać ustawę bez błędów? Dla kogo tworzone jest złe i korupcjogenne prawo?
Kilka tygodni po kompromitacji ustawy abolicyjnej bublem prawnym okazała się ustawa o biopaliwach. Nie tylko była ona sprzeczna z konstytucją (zakładała nierówność różnych podmiotów wobec prawa i ograniczała wolność wyboru), lecz zawierała również rozwiązania sprzyjające korupcji (na przykład przyznawanie kontyngentów producentom etanolu bądź estrów rzepakowych). Ustawę o winietach zatrzymał marszałek Sejmu Marek Borowski, by uniknąć kolejnej kompromitacji. Podobnie zrobił z ustawami o Narodowym Funduszu Zdrowia oraz o radiofonii i telewizji. Tylko trzy razy marszałek Sejmu zachował się tak, jak powinien. W ponad 50 innych wypadkach prawne buble zostały uchwalone. W poprzednich kadencjach marszałkowie ani razu nie interweniowali.

Ustawy do kosza
- Jakość polskiego prawa stale się pogarsza, bo w parlamencie tolerowane są niedopatrzenia, niedbalstwo i nieodpowiedzialność. W tej sytuacji zasadne jest pytanie: Cui bono? - mówi sędzia Andrzej Mączyński, wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego. Trudno się dziwić, że zaufanie do parlamentu deklaruje dziś zaledwie 17 proc. Polaków. To najgorszy wynik w historii III RP. Można powiedzieć, że Sejm i Senat pracują tak samo źle, jak inne polskie instytucje czy firmy. Ale skutki tej złej pracy dotykają wszystkich.
Dowodów na to nieustannie dostarcza Trybunał Konstytucyjny. W latach 1995--1998 trybunał uchylał co roku 15-20 ustaw, które uznawał za nielogiczne, niespójne bądź niezgodne z konstytucją. W 2000 r. uchylił 29 ustaw, a w 2001 r. - 27. Najwięcej złych ustaw przyjęli parlamentarzyści III kadencji (poprzedniej). Dotychczas trybunał unieważnił przepisy prawie sześćdziesięciu przyjętych wówczas ustaw (niektóre są jeszcze rozpatrywane). Niewiele lepszy był parlament II kadencji - ma na swoim koncie prawie pięćdziesiąt zakwestionowanych ustaw.
Przeciętnie aż cztery z dziesięciu ustaw, które kierowane są do trybunału, okazują się niezgodne z konstytucją. Niektóre z nich, na przykład czynszowa (zabraniająca właścicielom kamienic podnoszenia czynszów ponad stawki ustalone przez gminy), trafiały przed trybunał kilka razy.

Kto psuje prawo?
Złe prawo to nie tylko buble, ale przede wszystkim ustawy preferujące jednych podatników, a dyskryminujące innych. Takie prawo powstaje na zamówienie konkretnego lobby. Lobbyści bez ograniczeń uczestniczą w pracach komisji i podkomisji. Wystarczy, że któryś z posłów powie, że to jego doradcy. - Często na posiedzeniach komisji jest więcej lobbystów i dziwnych ekspertów niż posłów - mówi Paweł Poncyliusz, poseł PiS. - Niedawno na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych lobbyści reprezentujący brokerów i agentów ubezpieczeniowych sami chcieli decydować o treści korzystnego dla nich zapisu - stwierdza Zyta Gilowska, posłanka PO.
Często posłowie popierają poprawki, które są bardzo podobne do tych, jakie proponują lobbyści. W wypadku ustawy o grach losowych (i kilku innych) inicjatorem nowelizacji zgodnej z postulatami hazardowego lobby był poseł PSL Józef Gruszka. Korzystne rozwiązania dla producentów estrów roślinnych i etanolu w ustawie o biopaliwach popierali m.in. Stanisław Łyżwiński z Samoobrony, jego były klubowy kolega Wojciech Mojzesowicz oraz poseł PSL Zbigniew Komorowski. Wcześniej pomysły różnych lobbystów wspierali m.in. Marek Wikiński, Barbara Ciruk i Barbara Blida z SLD, Bogdan Pęk z Ligi Polskich Rodzin (dawniej PSL), Gabriel Janowski, obecnie poseł niezrzeszony. Ostatnio o wprowadzanie zapisów w ustawach farmaceutycznych (zgodnych z podpowiedziami lobbystów) posądzana jest posłanka SLD Maria Gajecka-Bożek.

Kto korzysta na złych ustawach?
Oprócz stanowienia złego prawa kolejne parlamenty III RP uchwaliły przynajmniej 110 ustaw, które zawierają przepisy sprzyjające korupcji. W marcu 2000 r. wybuchł skandal wokół raportu Banku Światowego na temat korupcji w Polsce. Powołując się na wypowiedź anonimowego posła, autorzy raportu napisali, że w 1992 r. hazardowe lobby proponowało posłom 2 mln zł za zablokowanie ustawy o grach losowych. W raporcie stwierdzono, że po siedmiu latach cena wzrosła do 12 mln zł. Informację uznano za mało wiarygodną. Tymczasem ustawę o grach losowych zmieniano już 14 razy, wprowadzając przepisy zgodne z życzeniami hazardowego lobby. W nowelizacjach chodziło o to, by zalegalizować nowe rodzaje automatów (na przykład z niskimi wygranymi) i kolejne loterie. Poprawki te zwiększały dochody zainteresowanych osób i firm o 400 mln zł rocznie. To najlepszy przykład tworzenia prawa pod konkretne zamówienie. Podobnie ustawa o biopaliwach wyraźnie uprzywilejowywała producentów estrów roślinnych i etanolu.
Projekt nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji zawiera ponad 20 regulacji preferujących publicznych nadawców. Nowelizacja prawa wodnego wprowadza nową definicję pojęcia "ściek" i ustanawia dodatkowe opłaty dla hodowców ryb, którzy odprowadzają ścieki ze stawów. Projekt faworyzuje hodowców przemysłowych. Ustawa o materiałach wybuchowych przyznaje Instytutowi Przemysłu Organicznego wyłączność na wydawanie koncesji i pozwoleń. Ustawa o ochronie zwierząt preferuje interesy lobby myśliwskiego. Lobbyści zadbali też o interesy krajowych hodowców drobiu - w ustawie o zasadach, warunkach i trybie nakładania opłat celnych na niektóre towary rolne przywożone z zagranicy. Przewidywała ona ograniczenia w sprowadzaniu drobiu do Polski i nakładała na importerów dodatkowe opłaty celne. O jej wprowadzenie zabiegał w poprzedniej kadencji Sejmu Mirosław Koźlakiewicz, poseł AWS i wiceszef kancelarii premiera. Jednocześnie Koźlakiewicz zasiadał m.in. w zarządzie i radzie nadzorczej firmy Cedrob, jednego z największych w kraju producentów drobiu. Lobbyści wpłynęli również na kształt ustawy o wyścigach konnych. Wprowadzono do niej poprawki znacznie zwiększające dochody Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Gdy w II kadencji Sejmu nowelizowano kodeks drogowy, wprowadzono zapis zakazujący rozmawiania przez telefon komórkowy w samochodzie bez zestawów głośno mówiących. Wnioskodawcą był poseł Unii Wolności Karol Działoszyński. Jego firma zajmowała się dystrybucją tego typu zestawów. Przyjmowanie ustaw pod dyktando lobbystów oznacza nierówne warunki konkurencji. A to jest sprzeczne z konstytucją, która stanowi, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.

Jak powstaje złe prawo?
Cały system tworzenia prawa w Polsce jest chory. Problemem jest nie tylko praca parlamentarzystów. Także rządowe koncepcje pozostawiają wiele do życzenia. Ponad 90 proc. projektów ustaw nie powstaje w Sejmie, lecz w ministerstwach, i są one akceptowane przez Radę Ministrów. Głównie te projekty zawierają błędy. Ustawa o budowie i eksploatacji dróg krajowych (wprowadzająca winiety) zawiera zapisy, których realizacja mogłaby zagrozić finansom państwa (m.in. zakłada powołanie przedsiębiorstwa Drogi Krajowe, które mogłoby obracać wielkimi pieniędzmi poza budżetem, miałoby też prawo zaciągania kredytów gwarantowanych przez państwo). Autorem tego projektu był m.in. Wojciech Jańczyk, odwołany w sierpniu ubiegłego roku wiceminister infrastruktury. Teraz opozycja (Jerzy Polaczek, poseł PiS) wniosła do ustawy ponad 200 poprawek. - To nie powinno się zdarzyć - ubolewa Bogusław Liberadzki, poseł SLD, który krytykuje rządowe propozycje. Do pakietu ustaw winietowych ma zastrzeżenia również Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu.
Obecnie w Biurze Legislacyjnym pracuje 32 prawników (dodatkowo pomaga im 21 osób). - Ostateczne decyzje w sprawie konkretnych rozwiązań ustawowych podejmują posłowie. Od nich zależy przyjęcie bądź nieuwzględnienie przedkładanych im przez prawników legislatorów propozycji i uwag - mówi "Wprost" Krzysztof Czeszejko-Sochacki, szef Kancelarii Sejmu. I sugeruje, że to posłowie dyletanci psują rozwiązania zaproponowane przez sejmowych prawników. Tak, niestety, nie jest - sejmowi legislatorzy odpowiadają za buble prawne na równi z posłami.
Co robi marszałek Marek Borowski, by Sejm zaprzestał produkowania bubli? - Przywróciliśmy komisję ustawodawczą i wprowadziliśmy przepisy pozwalające cofnąć projekt do komisji po drugim czytaniu. Tego dotychczas nie było. Zapowiedziałem także, iż będę wyciągał sankcje służbowe wobec pracowników biura legislacyjnego, jeśli nie będą wnikliwie analizować ustaw i informować o swoich ewentualnych wątpliwościach. Na posłów mogę wpływać tylko pośrednio, perswazyjnie - odpowiada marszałek. Korzystanie z zachodnich ekspertów i prawników Borowski uważa za nierealne - natychmiast byliby podejrzewani o reprezentowanie zachodniego lobby.
Fakt, iż posłowie mogą dowolnie zmieniać ustawy, sprawia, że wiele zapisów jest bezimiennych. Tak było z ustawą o abolicji podatkowej. Autorów konkretnych propozycji próbowaliśmy znaleźć w Sejmie tuż po werdykcie Trybunału Konstytucyjnego, który uchylił ustawę. W Komisji Finansów Publicznych powiedziano nam, że autorów zna sejmowe Biuro Studiów i Ekspertyz. Tu zaś poinformowano nas, że wszelkie dokumenty są jednak w komisji. Ostatecznie w Biurze Informacyjnym Sejmu otrzymaliśmy zapewnienie, że dokumenty zostały już przemielone. Oznacza to, że w ustawie może się znaleźć cokolwiek i nawet nie można ustalić, kto za to odpowiada.

Ile nas kosztuje złe prawo?
Ustanawianie przez parlament złego prawa podważa zaufanie nie tylko do władzy ustawodawczej, ale i do całego państwa. Skoro posłowie i senatorowie źle wykonują swoją pracę i biorą za to pieniądze, to i ja mam do tego prawo - może sobie pomyśleć przeciętny obywatel.
Prawo zawierające korupcyjne furtki oznacza psucie kapitalizmu - toleruje się specjalne rozwiązania dla uprzywilejowanych: rolników, hodowców drobiu, właścicieli automatów do gry czy publicznych nadawców. Im więcej jest w ustawach regulacji i korupcyjnych furtek, tym większe dochody mają lobbyści i urzędnicy, a mniejsze - skarb państwa.
Tworzenie złego prawa oznacza konieczność poprawiania setek wadliwych przepisów, czyli kilkakrotne płacenie za tę samą pracę - jak w wypadku ustawy o czynszach. Przygotowanie złej ustawy jest droższe. Poprawiana czternaście razy ustawa o grach losowych kosztowała tyle, ile przygotowanie pięciu nowych. Równie kosztowne były ustawy o akcyzie i podatku VAT, o lekach, o spółdzielczości mieszkaniowej, o ogródkach działkowych, o zawodach prawniczych, doradcach podatkowych oraz prawo farmaceutyczne. Produkcja prawnych bubli wiąże się też z koniecznością opłacenia pracy Trybunału Konstytucyjnego, rzecznika praw obywatelskich, Sądu Najwyższego, gdzie złe prawo jest zaskarżane.

Rozwiązać Sejm brakorobów!
Choć jakość legislacji w Polsce wciąż się pogarsza, nikt za to nie odpowiada. Skoro premier i minister finansów mogą stanąć przed Trybunałem Stanu, jeśli przekroczą ustawowy poziom deficytu budżetowego, dlaczego marszałkowie Sejmu i Senatu nie mogliby odpowiadać za przekroczenie dopuszczalnego limitu prawnych bubli? Posłów, którzy głosowali za przyjęciem wadliwego projektu, można byłoby karać finansowo, a usuwanych z komisji - nawet pozbawiać mandatu. Może komisje, które przygotowują najwięcej bubli (obecnie są to komisje infrastruktury i rolnictwa), warto rozwiązać i zorganizować w nowym składzie? Jeśli i to by nie pomogło, może należy wprowadzić przepis, na mocy którego Sejm uchwalający określoną liczbę ustaw zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny byłby automatycznie rozwiązywany. Koszty nowych wyborów okazałyby się zapewne niższe od kosztów utrzymywania brakorobów.