Biurokratura

Chorą strukturę administracji centralnej przejęto po PRL i żadnemu rządowi III RP - mimo reformy centrum przeprowadzonej przez gabinet Włodzimierza Cimoszewicza - nie udało się uczynić jej funkcjonalną. Normami, patentami, standaryzacją i miarami zajmują się cztery urzędy centralne, choć jeszcze niedawno wystarczał jeden. "Promowanie i wspomaganie wdrożeń innowacyjnych technik i technologii celem podwyższenia nowoczesności polskich produktów" - to istota działania powołanej dwa lata temu Agencji Techniki i Technologii. Utworzono Urząd Regulacji Energetyki, mimo że równolegle działają rządowa Agencja Poszanowania Energii oraz Państwowa Agencja Atomistyki. Po 1993 r. powstało dziesięć nowych urzędów centralnych. W Polsce mamy obecnie 19 ministerstw (w tym trzy urzędy o statusie ministerstw), 34 urzędy centralne oraz kilkadziesiąt agencji i funduszy. - Przymierzając się do zreformowania urzędów centralnych, mieliśmy pełną świadomość, że wszystkie administracje świata cierpią na chorobę odrastania zatrudnienia - przyznaje Marek Pol, minister do spraw reformy centrum w rządzie Włodzimierza Cimoszewicza. - Dotychczas nie doczekaliśmy się całościowej koncepcji administracji centralnej. Aby ją jednak stworzyć, trzeba jasno określić zadania państwa i tylko te zadania realizować. Nic więcej. Ilekroć mówi się u nas o odchudzeniu administracji, pada argument, że w Wielkiej Brytanii liczba urzędników jest porównywalna, a więc u nas nie jest tak źle. Tymczasem nie o to chodzi, żeby u nas nie przybywało urzędników, lecz o to, żeby ich liczba nie przekraczała niezbędnego minimum - uważa prof. Antoni Kamiński z Instytutu Studiów Politycznych PAN. Jego zdaniem, rozdęta ponad wszelką miarę administracja sprzyja korupcji, gdyż rozmywa odpowiedzialność i kompetencje.

Klonowanie centralnej biurokracji nie jest polską specyfiką. Maria Gintowt-Jankowicz, dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, uważa wręcz, że w Polsce nie ma przerostów zatrudnienia na tym szczeblu. - Wielkość zatrudnienia w administracji publicznej kształtuje się u nas poniżej wszelkich wskaźników w Europie. Pracownicy administracji stanowią zaledwie 3 proc. ogółu zatrudnionych (w Japonii - 8 proc., we Francji, Niemczech, Kanadzie - 15-20 proc.). Podobnie jest z wydatkami budżetowymi na administrację: Polska przeznacza na ten cel tak marne sumy, że aż trudno w to uwierzyć. Tym bardziej że więcej wydaje się na dotacje dla poszczególnych grup zawodowych. "Czytanie dzienników i udział w wyborach uczy obywateli myślenia o sprawach publicznych , ale dopiero praca w urzędach administracyjnych uczy ich myślenia, mówienia i działania w interesie publicznym" - twierdził ponad sto lat temu John Stuart Mill, klasyk liberalizmu. Współczesne państwa funkcjonują tak, jakby starały się udowodnić, że im więcej osób zatrudnia administracja, tym lepiej. W Niemczech 25 lat temu utrzymanie centralnych urzędów kosztowało 61 mln DM rocznie. ĺwierć wieku później suma ta wzrosła do 35 mld DM (tylko Urząd Kanclerski wyda w tym roku 2,9 mld DM). Na różnych szczeblach administracji pracuje obecnie 19 proc. Niemców.

Rozbudowaną administrację ma również Wielka Brytania i to mimo cięć, jakich dokonała Margaret Tha- tcher. - W Anglii funkcjonuje armia apolitycznych urzędników (tzw. civil ser- vants). Zajmują się oni pełną obsługą zmieniających się gabinetów. Minister przejmujący urząd przychodzi ze swoimi wiceministrami, czasem jeszcze z dwoma zaufanymi współpracownikami - mówi Jan Krzysztof Bielecki, były premier. - Reszta to stali pracownicy. Mamy zatem do czynienia z dwiema kategoriami urzędników: politykami i pracownikami stałego korpusu służby cywilnej, wybieranymi w drodze konkursu. Absolutnym mistrzostwem w multiplikowaniu dysfunkcjonalnej biurokracji może się pochwalić Unia Europejska: przyjęcie na przykład trzech nowych państw oznacza wzrost liczby urzędów i urzędników wręcz w postępie geometrycznym. Z tego powodu instytucje unijne krytykowane są przez prawicę krajów członkowskich. Tylko Stany Zjednoczone w miarę skutecznie bronią się przed rozrostem administracji: urzędników jest tam - w stosunku do liczby obsługiwanych obywateli - o połowę mniej niż w Europie. Także dzięki temu podatki są w USA o 30 proc. niższe niż na Starym Kontynencie, bezrobocie nie przekracza 5 proc., zaś wydajność pracy jest o 20-30 proc. wyższa niż we Francji, Włoszech czy Niemczech. - Tworzenie nowych jednostek administracji często odbywa się żywiołowo: ktoś uważa, że nowy urząd jest potrzebny, więc powstaje. Później okazuje się, że istnieje już coś podobnego, a nowe zadania można bez problemu powierzyć funkcjonującym dotychczas instytucjom - mówi prof. Kamiński. - W Ministerstwie Gospodarki znalazłoby się kilka departamentów, które można byłoby od razu zlikwidować - dodaje Henryka Bochniarz, szefowa działającego od roku Zespołu ds. Odbiurokratyzowania Gospodarki. Tylko w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oficjalnie pracowało w 1997 r. 1679 osób (razem z pracownikami gospodarstwa pomocniczego - prawie 3500 osób). - Obserwujemy gigantyczny przerost zatrudnienia: kancelaria coraz bardziej przypomina dawny URM. Dziwi też tworzenie nowych stanowisk pełnomocników, zaś zupełnym kuriozum jest powoływanie ministrów bez teki. Myślę, że wynika to z konieczności zaspokojenia "posadowych" roszczeń AWS - uważa Andrzej Potocki, rzecznik Unii Wolności. Wiesław Walendziak, minister-szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, replikuje, że na potrzeby kancelarii pracuje tylko 700 osób i jest to jeden z najmniejszych tego typu urzędów w Europie. - Mam nadzieję - mówi Walendziak - że Andrzejowi Potockiemu i Unii Wolności nie zabraknie determinacji, gdy 1 kwietnia rozpoczniemy reformę centrum, która polegać będzie przede wszystkim na tym, że radykalnie ograniczymy liczbę stanowisk politycznych. Obecnie rzeczywiście można mówić o przeroście tych stanowisk, tworzonych ad hoc zarówno przez AWS, jak i UW. Dziś niemal każdy urząd centralny ma swoje własne komórki badawcze, przygotowujące ekspertyzy i analizy. - Jak to się więc dzieje, że wciąż przybywa nam pracy, mamy kolejne zlecenia od jednostek budżetowych, właśnie na badania, ekspertyzy i analizy? - pyta Wiesław Łagodziński, rzecznik prasowy GUS. Urząd ten zatrudnia tylko w warszawskiej centrali prawie 800 osób. - Wszyscy są nam potrzebni - zapewnia Łagodziński. - Tyle że w niektórych działach ludzie nie mają co robić, a w innych są zawaleni pracą. Nic na to nie poradzimy, takie są normy etatowe dla poszczególnych pionów.

Najtrudniej uzasadnić istnienie w dotychczasowej formie większości agencji skarbu państwa i funduszy celowych. Szczególnie niepokoi tworzenie wokół agencji fikcyjnych spółek prywatnych, de facto utrzymywanych przez skarb państwa. - Spółki te nie są uwzględniane w budżecie, nie są rozliczane poprzez budżet, nie sposób zatem kontrolować przekazywanych im środków. Narastają długi, a parlament nie ma na to żadnego wpływu - ostrzega Jan Stefanowicz z Centrum im. Adama Smitha. Jego zdaniem, likwidacja centralnej biurokracji powinna się odbywać poprzez decentralizację urzędów oraz rzeczywistą prywatyzację tych jednostek, które mogą się utrzymywać same. - Na pierwszy ogień powinny pójść właśnie agencje - uważa prof. Antoni Kamiński. - To wyjątkowo korupcjogenne organizmy, przez które publiczne pieniądze przepływają do sektora prywatnego. Mimo corocznych krytycznych wniosków NIK, rozrastała się Agencja Rynku Rolnego, pączkowała Agencja Rozwoju i Restrukturyzacji Rolnictwa. ARR ma w Warszawie na przykład Biuro Interwencji i Regulacji Rynkowej, Biuro Rezerw Państwowych, Biuro ds. Spółek Kapitałowych, Biuro Prezydialno-Organizacyjne oraz inne jeszcze biura i zespoły, m.in. Zespół ds. Integracji Europejskiej oraz Zespół Analiz i Strategii.

Czym zajmuje się Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jeśli nie ma strategicznej koncepcji rozwoju ani miast, ani mieszkalnictwa? - pyta prof. Kamiński. - Jaki jest sens istnienia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - zastanawiają się prywatni nadawcy. Przecież eter może dzielić minister łączności, rozpisując konkurs. Skargi rozpatrywałby Naczelny Sąd Administracyjny, a okresowe monitorowanie przestrzegania ustawy można zlecać ośrodkom badawczym. Tymczasem mamy KRRiTV, na którą pracuje 140 osób, zaś członkowie rady zarabiają prawie po 9 tys. zł (z nagrodami z Zakładowego Funduszu Nagród - jakby rada wypracowywała jakieś zyski). - KRRiTV jest doskonałą ilustracją potęgi administracji: utrzymuje całą armię urzędników, mimo że jest niepotrzebna - przekonuje Donald Tusk, wicemarszałek Senatu (UW). - Zasadne jest pytanie: jak KRRiTV wypełnia swoje zadania? Moim zdaniem, nie jest to skuteczna struktura, przede wszystkim z powodu nadmiernego politycznego uwikłania - dodaje Andrzej Potocki. Równie problematyczne jest istnienie Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (zatrudniającego ponad 180 osób), prowadzącego ustawiczną polemikę z ministrem finansów. RCSS pomyliło się na przykład ostatnio o 2 proc. w oszacowaniu poziomu inflacji. Tymczasem dokładniejsze prognozy opracowują niezależne ośrodki - m.in. CASE, NOBE, Centrum im. Adama Smitha, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. Korzystanie z ich usług byłoby wielokrotnie tańsze od utrzymywania "polemicznego" ministerstwa. - Nie ma rady: powinno się założyć zmniejszenie zatrudnienia w urzędach centralnych o 30 proc. - proponuje Henryka Bochniarz. Dotychczasowe działania Zespołu ds. Odbiurokratyzowania Gospodarki przypominają - jej zdaniem - walenie głową w mur. - Nikt nie uzgadniał z nami zmian w uregulowaniu ubezpieczeń, nowelizacji ordynacji podatkowej. A gdy już te wadliwe regulacje wejdą w życie, próba poprawienia czegokolwiek jest walką z wiatrakami - skarży się Henryka Bochniarz. - Administracja publiczna z natury rzeczy jest przerośnięta. Urzędnicy starają się udowodnić, że są niezbędni, że mają coraz więcej pracy - mówi Donald Tusk. - Naturalną konsekwencją tego zachowania jest zatrudnianie kolejnych osób, pracujących dla samych siebie. Margaret Thatcher powiedziała kiedyś, że gdyby nagle zwolniono z pracy 30 tys. urzędników, nikt oprócz samych zainteresowanych by tego nie zauważył. Gdy jakiś czas potem tak właśnie zrobiła, rzeczywiście nikt tego nie zauważył. Reforma administracyjna, wiążąca się z powołaniem trzech szczebli samorządu, nie ograniczyła liczebności aparatu urzędniczego. - W rzeczywistości urzędników przybyło: do dotychczasowych dołączyli nowi - w powiatach i sejmikach wojewódzkich - zauważa prof. Kamiński. Tymczasem już ćwierć wieku temu Samuel Eisenstadt, autor studium "Biurokracja, biurokratyzacja, odbiurokratyzowanie", rozmnażanie się urzędów i urzędników nazwał "reakcją obronną wobec nacisków na biurokrację". Następstwem tej reakcji jest "tendencja do dalszej formalizacji i biurokratyzacji". Rzadko się zdarza, by urzędnik po zlikwidowaniu etatu szukał etatu poza urzędem. Najczęściej przenosi biurko do sąsiedniego departamentu. Można się zatem spodziewać, że im większy będzie nacisk na ograniczanie administracji i liczby urzędników, tym silniejsza będzie tendencja do mnożenia urzędów i stanowisk. Wszystko więc jeszcze przed nami.