Budżet państwa rozsadzają nadmierne wydatki socjalne
W 2001 r. dojdzie do bardzo poważnego kryzysu finansów państwa - ostrzegaliśmy w październiku ubiegłego roku w artykule "Stan przedzawałowy" (nr 44). Tekst oburzył wielu polityków (przede wszystkim ministra Jarosława Bauca), którzy zarzucili nam nieuzasadnione czarnowidztwo. Niestety, mieliśmy rację. Katastrofa polityki budżetowej, jaką zafundowaliśmy sobie w tym roku, ciążyć będzie na gospodarce przez kilka lat.
Scenariusz "Wprost"
W tekście "Stan przedzawałowy" wymieniliśmy osiem przyczyn, które prowadziły kraj do sytuacji kryzysowej:
- Wysoki (7-8 proc. PKB) poziom deficytu obrotów bieżących bilansu płatniczego.
- Topnienie od dwóch lat rezerw dewizowych.
- Spadek poziomu inwestycji.
- Wysoki deficyt finansów publicznych, na który poza oficjalnym deficytem budżetu centralnego składają się długi funduszy celowych (ZUS, kas chorych), samorządów lokalnych, sfery budżetowej i przedsiębiorstw państwowych.
- Mało zdyscyplinowana polityka fiskalna rządu, zmuszająca Radę Polityki Pieniężnej do twardej polityki monetarnej. Wysokie stopy procentowe, które są tego efektem, dławią wzrost gospodarczy.
- Konieczność zwiększenia wydatków budżetowych związanych z wejściem do Unii Europejskiej i spłatą zadłużenia.
- Zmniejszenie wpływów z tytułu podatków VAT i PIT.
- Rosnąca inflacja.
Pomyliliśmy się tylko w jednym wypadku. Wskutek różnych czynników, w dużej mierze niezależnych od polityki rządu i działań parlamentu, nieco zmniejszyła się inflacja. Na szczęście. Gdyby i ona wzrosła, już teraz mielibyśmy do czynienia z gospodarczą katastrofą. W ubiegłym roku ostrzegaliśmy: "Jedyną szansą Polski na uniknięcie czeskiego scenariusza z 1997 r. i węgierskiego z 1994 r. jest natychmiastowe utwardzenie polityki gospodarczej, czyli dokonanie zdecydowanych cięć w wydatkach bud-żetowych, wzmocnienie dyscypliny ściągania podatków, rozbicie monopoli (na przykład paliwowego i telekomunikacyjnego), szybkie dokończenie prywatyzacji i przygotowanie się do obniżenia podatków PIT. Wiele jednak wskazuje na to, że ani politycy sprawujący władzę, ani ci, którzy już na wios-nę zamierzają ją przejąć, nie dostrzegają skali zagrożeń. A to oznacza, że gospodarka da nam wkrótce surową lekcję ekonomii". Z naszego scenariusza nieaktualny jest tylko termin przejęcia władzy przez opozycję.
Przyczyny choroby
Dały o sobie znać przede wszystkim koszty pseudoreform oraz rozbuchanie wydatków socjalnych. Jeżeli już koniecznie (choć po co?) trzeba było wprowadzać trójszczeblowy system administracji terenowej i dublować administrację państwową oraz samorządową, to czy koniecznie trzeba było tworzyć szesnaście województw i ponad sześćdziesiąt powiatów obwarzankowych? Czy budując nowy system emerytalny, koniecznie trzeba było nakładać na ZUS obowiązek listonosza roznoszącego składki do OFE? (Gdyby wpłacano je bezpośrednio do funduszy, nie byłoby konieczności budowania najbardziej skomplikowanej bazy danych w całym biznesowym świecie).
O ile z pierwszą przyczyną gospodarczych perturbacji wszyscy się zgadzają, o tyle pogląd o zbyt wysokich wydatkach socjalnych w kraju, w którym szpitale i uczelnie nie mają pieniędzy, a zewsząd słychać płacz i zgrzytanie zębów, może wywołać protest. Nie ma tu jednak żadnej sprzeczności. Jest i jedno, i drugie. I mizeria, i marnotrawstwo (także w szkolnictwie i służbie zdrowia).
Niesłychanie dobrzy ludzie
Nasi politycy to szalenie dobrzy ludzie. Dobrzy, choć niezbyt mądrzy (lub niezbyt odważni). Nie zdobyli się na to, aby uczciwie powiedzieć narodowi, że w kraju, który ma dochód per capita na poziomie 6 tys. dolarów, nie można zbudować systemu świadczeń społecznych, na jaki nie stać państw z dochodem rzędu 25 tys. dolarów.
Dlatego owi dobrzy ludzie co chwila coś uchwalają. A to zwrot za paliwo rolnikom (także tym, którzy nie mają traktorów), a to kilkadziesiąt złotych dla rodzin wielodzietnych (znajomy miliarder też dostał), a to dotację do tego czy owego, a to jakiś narodowy program (nie wiadomo, czy śmiać się, czy płakać, gdy mowa o projekcie narodowego programu poprawy zdrowia psychicznego, który miałby kosztować co najmniej dwa miliardy złotych i zgłoszony został tego samego dnia co nowela budżetowa). Mimo że regulamin sejmowy zabrania zgłaszania projektów ustaw bez wskazania źródeł finansowania, posłowie je uchwalają. Zapominają przy tym, że każda ustawa kosztuje. Nawet taka, która nie nakłada żadnych opłat. Każda nowa ustawa to kilkudziesięciu dodatkowych urzędników, to także kilku kontrolerów do sprawdzania tego wszystkiego.
Radosna działalność ustawodawcza ma jeszcze jedną konsekwencję: tworzy dziwaczną strukturę budżetu, w którym z roku na rok coraz większy jest udział tzw. wydatków sztywnych. Tym samym minister finansów ma coraz mniejszą swobodę, bo gdy przystępuje do planowania budżetu na rok następny, rozdys-ponowane są już dwie trzecie pieniędzy.
Dodajmy także, że apetyty polityków na to, by "ludziom robić dobrze", są jeszcze większe. Przypomnieć warto, iż tegoroczny budżet ledwo przeszedł w Sejmie nie dlatego, że był od początku economic fiction. Był krytykowany przez PSL (in corpore) i SLD (w połowie, SLD ma bowiem i chłopców od bicia, i chłopców od intelektu) ze względu na zbyt małe wydatki i niezaspokajanie potrzeb społecznych. Najśmieszniejsze, że wspomniani politycy mają czelność mówić dzisiaj: "Przecież myśmy od początku krytykowali ten budżet". Krytykowali, ale od innej strony, i jakoś zapominają o tym, że obecna zapaść jest drobną niedogodnością w porównaniu z tym, do czego by doszło, gdyby Sejm wprowadził ich poprawki.
Pole minowe
W tym roku dochody miały wzrosnąć nominalnie o 17 proc. Dobrze będzie, jeżeli w ogóle wzrosną. Ich niski poziom spowoduje, że sytuacja wyjściowa przyszłorocznego budżetu będzie fatalna. Wejście gospodarki w stan wysokiego niezrównoważenia budżetu ma oczywiste konsekwencje. Taki deficyt musi powodować: wysokie stopy procentowe i przewartościowanie złotego ze stałą groźbą załamania rynku walutowego. To gra ekonomiczna, która przypomina mecz piłkarski rozgrywany na polu minowym. Przez pewien czas może być remis, jeżeli jednak uprzemy się, aby grać dłużej, może zabraknąć zawodników.
Trzeba te miny rozbroić. Nie jest to łatwe i wymaga bardzo uporczywych działań. Trzeba skrupulatnie przejrzeć ponad tysiąc ustaw uchwalonych od 1994 r., analizując ich skutki przede wszystkim dla finansów publicznych. Niezbędne jest konsekwentne przestrzeganie zasady, że nie może zostać nic, co nie jest absolutnie niezbędne. Do polityków musi wreszcie dotrzeć oczywista prawda: każda złotówka wydana przez budżet nie zostanie wydana przez sektor gospodarczy.
Redukować!
Poza tym trzeba zbadać, jak obowiązujące prawo wpływa na swobodę działania i koszty przedsiębiorstw. To, że mamy bardzo wysokie narzuty na płace, ograniczające konkurencyjność i przyczyniające się do wzrostu bezrobocia, pomału dotarło do wszystkich. Nie wszyscy natomiast wiedzą, że przedsiębiorstwa co chwila uszczęśliwiane są nowymi opłatami i przepisami powiększającymi koszty działalności. Za każdym razem są to kwoty drobne, ale w skali gospodarki kumulują się w grube miliony.
Oczywista jest także zależność między konkurencyjnością gospodarki a strukturą zarządzania. Urzędy trzeba likwidować nie tylko dlatego, że każdy z nich kosztuje. Skoro istnieją, będą uzasadniać swoje istnienie kolejnymi decyzjami. A Polski nie stać na regulacje dotyczące rozmiaru bananów, czasu ich sprzedaży i miejsca składowania skórek.
Podobnie zredukowana musi być sieć instytucji z pogranicza sfery publicznej i gospodarki. Tu powstaje owa słynna "nietransparentność finansów" (nikt tak naprawdę nie wie, kto i na co wydaje pieniądze publiczne stanowiące jedną piątą PKB). Tu rodzi się układ zachęcający do korupcji. Tu także powstają preferencje dla firm, które nie wytrzymałyby konkurencji, i tu tworzą się utrudnienia dla przedsiębiorstw "naiwnych", czyli pozbawionych "dojść" lub niechętnych do wkalkulowywania w koszty "dowodów wdzięczności".
Cud i rzeczywistość
To wszystko, co trzeba zrobić, jest wprawdzie technicznie trudne, ale - teoretycznie - wykonalne. O zaliczeniu jednak takich działań do kategorii cudów przesądza kilka powodów. Ów zagmatwany system wydawania pieniędzy podatnika na nie zawsze konieczne cele nie powstał przypadkiem. Jasne jest, że jak nie wiadomo, o co chodzi, to na pewno chodzi o pieniądze. Jeżeli ktoś rozdaje (nie swoje) pieniądze, to ktoś je także dostaje. I swego będzie bronił, przedstawiając swoje korzyści jako bardzo ważny interes narodowy. Politycy zaś nie mają wielkiej ochoty, by atakować i narażać się na krytykę populistów. Zwłaszcza że rozdawnictwo przesądza o ich sile i zyskach, nie tylko politycznych. Dobrym przykładem jest sprawa cukrownictwa, sektora o marginalnym znaczeniu gospodarczym, który nabrał kolosalnego znaczenia politycznego. Wszyscy politycy wiedzą, że Polski Cukier jest ewidentnym atakiem na kasę, która przepompuje pieniądze podatnika i konsumenta do prywatnych kieszeni. Nie ma jednak śmiałego, który by to głoś-no powiedział, a tylko najodważniejsi potrafią się zaangażować w konflikt zastępczy, dotyczący pięciu zbankrutowanych cukrowni.
Dlatego zbilansowanie dochodów i wydatków publicznych graniczy u nas z cudem. Za tym, że taki cud może się wydarzyć, przemawia tylko jedno: jeśli to, co jest, potrwa dłużej, to długo to nie potrwa. Nie będziemy wieszczyć stanu przedzawałowego. Nastąpi zawał z... przejedzenia.
Scenariusz "Wprost"
W tekście "Stan przedzawałowy" wymieniliśmy osiem przyczyn, które prowadziły kraj do sytuacji kryzysowej:
- Wysoki (7-8 proc. PKB) poziom deficytu obrotów bieżących bilansu płatniczego.
- Topnienie od dwóch lat rezerw dewizowych.
- Spadek poziomu inwestycji.
- Wysoki deficyt finansów publicznych, na który poza oficjalnym deficytem budżetu centralnego składają się długi funduszy celowych (ZUS, kas chorych), samorządów lokalnych, sfery budżetowej i przedsiębiorstw państwowych.
- Mało zdyscyplinowana polityka fiskalna rządu, zmuszająca Radę Polityki Pieniężnej do twardej polityki monetarnej. Wysokie stopy procentowe, które są tego efektem, dławią wzrost gospodarczy.
- Konieczność zwiększenia wydatków budżetowych związanych z wejściem do Unii Europejskiej i spłatą zadłużenia.
- Zmniejszenie wpływów z tytułu podatków VAT i PIT.
- Rosnąca inflacja.
Pomyliliśmy się tylko w jednym wypadku. Wskutek różnych czynników, w dużej mierze niezależnych od polityki rządu i działań parlamentu, nieco zmniejszyła się inflacja. Na szczęście. Gdyby i ona wzrosła, już teraz mielibyśmy do czynienia z gospodarczą katastrofą. W ubiegłym roku ostrzegaliśmy: "Jedyną szansą Polski na uniknięcie czeskiego scenariusza z 1997 r. i węgierskiego z 1994 r. jest natychmiastowe utwardzenie polityki gospodarczej, czyli dokonanie zdecydowanych cięć w wydatkach bud-żetowych, wzmocnienie dyscypliny ściągania podatków, rozbicie monopoli (na przykład paliwowego i telekomunikacyjnego), szybkie dokończenie prywatyzacji i przygotowanie się do obniżenia podatków PIT. Wiele jednak wskazuje na to, że ani politycy sprawujący władzę, ani ci, którzy już na wios-nę zamierzają ją przejąć, nie dostrzegają skali zagrożeń. A to oznacza, że gospodarka da nam wkrótce surową lekcję ekonomii". Z naszego scenariusza nieaktualny jest tylko termin przejęcia władzy przez opozycję.
Przyczyny choroby
Dały o sobie znać przede wszystkim koszty pseudoreform oraz rozbuchanie wydatków socjalnych. Jeżeli już koniecznie (choć po co?) trzeba było wprowadzać trójszczeblowy system administracji terenowej i dublować administrację państwową oraz samorządową, to czy koniecznie trzeba było tworzyć szesnaście województw i ponad sześćdziesiąt powiatów obwarzankowych? Czy budując nowy system emerytalny, koniecznie trzeba było nakładać na ZUS obowiązek listonosza roznoszącego składki do OFE? (Gdyby wpłacano je bezpośrednio do funduszy, nie byłoby konieczności budowania najbardziej skomplikowanej bazy danych w całym biznesowym świecie).
O ile z pierwszą przyczyną gospodarczych perturbacji wszyscy się zgadzają, o tyle pogląd o zbyt wysokich wydatkach socjalnych w kraju, w którym szpitale i uczelnie nie mają pieniędzy, a zewsząd słychać płacz i zgrzytanie zębów, może wywołać protest. Nie ma tu jednak żadnej sprzeczności. Jest i jedno, i drugie. I mizeria, i marnotrawstwo (także w szkolnictwie i służbie zdrowia).
Niesłychanie dobrzy ludzie
Nasi politycy to szalenie dobrzy ludzie. Dobrzy, choć niezbyt mądrzy (lub niezbyt odważni). Nie zdobyli się na to, aby uczciwie powiedzieć narodowi, że w kraju, który ma dochód per capita na poziomie 6 tys. dolarów, nie można zbudować systemu świadczeń społecznych, na jaki nie stać państw z dochodem rzędu 25 tys. dolarów.
Dlatego owi dobrzy ludzie co chwila coś uchwalają. A to zwrot za paliwo rolnikom (także tym, którzy nie mają traktorów), a to kilkadziesiąt złotych dla rodzin wielodzietnych (znajomy miliarder też dostał), a to dotację do tego czy owego, a to jakiś narodowy program (nie wiadomo, czy śmiać się, czy płakać, gdy mowa o projekcie narodowego programu poprawy zdrowia psychicznego, który miałby kosztować co najmniej dwa miliardy złotych i zgłoszony został tego samego dnia co nowela budżetowa). Mimo że regulamin sejmowy zabrania zgłaszania projektów ustaw bez wskazania źródeł finansowania, posłowie je uchwalają. Zapominają przy tym, że każda ustawa kosztuje. Nawet taka, która nie nakłada żadnych opłat. Każda nowa ustawa to kilkudziesięciu dodatkowych urzędników, to także kilku kontrolerów do sprawdzania tego wszystkiego.
Radosna działalność ustawodawcza ma jeszcze jedną konsekwencję: tworzy dziwaczną strukturę budżetu, w którym z roku na rok coraz większy jest udział tzw. wydatków sztywnych. Tym samym minister finansów ma coraz mniejszą swobodę, bo gdy przystępuje do planowania budżetu na rok następny, rozdys-ponowane są już dwie trzecie pieniędzy.
Dodajmy także, że apetyty polityków na to, by "ludziom robić dobrze", są jeszcze większe. Przypomnieć warto, iż tegoroczny budżet ledwo przeszedł w Sejmie nie dlatego, że był od początku economic fiction. Był krytykowany przez PSL (in corpore) i SLD (w połowie, SLD ma bowiem i chłopców od bicia, i chłopców od intelektu) ze względu na zbyt małe wydatki i niezaspokajanie potrzeb społecznych. Najśmieszniejsze, że wspomniani politycy mają czelność mówić dzisiaj: "Przecież myśmy od początku krytykowali ten budżet". Krytykowali, ale od innej strony, i jakoś zapominają o tym, że obecna zapaść jest drobną niedogodnością w porównaniu z tym, do czego by doszło, gdyby Sejm wprowadził ich poprawki.
Pole minowe
W tym roku dochody miały wzrosnąć nominalnie o 17 proc. Dobrze będzie, jeżeli w ogóle wzrosną. Ich niski poziom spowoduje, że sytuacja wyjściowa przyszłorocznego budżetu będzie fatalna. Wejście gospodarki w stan wysokiego niezrównoważenia budżetu ma oczywiste konsekwencje. Taki deficyt musi powodować: wysokie stopy procentowe i przewartościowanie złotego ze stałą groźbą załamania rynku walutowego. To gra ekonomiczna, która przypomina mecz piłkarski rozgrywany na polu minowym. Przez pewien czas może być remis, jeżeli jednak uprzemy się, aby grać dłużej, może zabraknąć zawodników.
Trzeba te miny rozbroić. Nie jest to łatwe i wymaga bardzo uporczywych działań. Trzeba skrupulatnie przejrzeć ponad tysiąc ustaw uchwalonych od 1994 r., analizując ich skutki przede wszystkim dla finansów publicznych. Niezbędne jest konsekwentne przestrzeganie zasady, że nie może zostać nic, co nie jest absolutnie niezbędne. Do polityków musi wreszcie dotrzeć oczywista prawda: każda złotówka wydana przez budżet nie zostanie wydana przez sektor gospodarczy.
Redukować!
Poza tym trzeba zbadać, jak obowiązujące prawo wpływa na swobodę działania i koszty przedsiębiorstw. To, że mamy bardzo wysokie narzuty na płace, ograniczające konkurencyjność i przyczyniające się do wzrostu bezrobocia, pomału dotarło do wszystkich. Nie wszyscy natomiast wiedzą, że przedsiębiorstwa co chwila uszczęśliwiane są nowymi opłatami i przepisami powiększającymi koszty działalności. Za każdym razem są to kwoty drobne, ale w skali gospodarki kumulują się w grube miliony.
Oczywista jest także zależność między konkurencyjnością gospodarki a strukturą zarządzania. Urzędy trzeba likwidować nie tylko dlatego, że każdy z nich kosztuje. Skoro istnieją, będą uzasadniać swoje istnienie kolejnymi decyzjami. A Polski nie stać na regulacje dotyczące rozmiaru bananów, czasu ich sprzedaży i miejsca składowania skórek.
Podobnie zredukowana musi być sieć instytucji z pogranicza sfery publicznej i gospodarki. Tu powstaje owa słynna "nietransparentność finansów" (nikt tak naprawdę nie wie, kto i na co wydaje pieniądze publiczne stanowiące jedną piątą PKB). Tu rodzi się układ zachęcający do korupcji. Tu także powstają preferencje dla firm, które nie wytrzymałyby konkurencji, i tu tworzą się utrudnienia dla przedsiębiorstw "naiwnych", czyli pozbawionych "dojść" lub niechętnych do wkalkulowywania w koszty "dowodów wdzięczności".
Cud i rzeczywistość
To wszystko, co trzeba zrobić, jest wprawdzie technicznie trudne, ale - teoretycznie - wykonalne. O zaliczeniu jednak takich działań do kategorii cudów przesądza kilka powodów. Ów zagmatwany system wydawania pieniędzy podatnika na nie zawsze konieczne cele nie powstał przypadkiem. Jasne jest, że jak nie wiadomo, o co chodzi, to na pewno chodzi o pieniądze. Jeżeli ktoś rozdaje (nie swoje) pieniądze, to ktoś je także dostaje. I swego będzie bronił, przedstawiając swoje korzyści jako bardzo ważny interes narodowy. Politycy zaś nie mają wielkiej ochoty, by atakować i narażać się na krytykę populistów. Zwłaszcza że rozdawnictwo przesądza o ich sile i zyskach, nie tylko politycznych. Dobrym przykładem jest sprawa cukrownictwa, sektora o marginalnym znaczeniu gospodarczym, który nabrał kolosalnego znaczenia politycznego. Wszyscy politycy wiedzą, że Polski Cukier jest ewidentnym atakiem na kasę, która przepompuje pieniądze podatnika i konsumenta do prywatnych kieszeni. Nie ma jednak śmiałego, który by to głoś-no powiedział, a tylko najodważniejsi potrafią się zaangażować w konflikt zastępczy, dotyczący pięciu zbankrutowanych cukrowni.
Dlatego zbilansowanie dochodów i wydatków publicznych graniczy u nas z cudem. Za tym, że taki cud może się wydarzyć, przemawia tylko jedno: jeśli to, co jest, potrwa dłużej, to długo to nie potrwa. Nie będziemy wieszczyć stanu przedzawałowego. Nastąpi zawał z... przejedzenia.
Więcej możesz przeczytać w 34/2001 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.