Kłopoty z progresją

Według ustalonych w ekonomii definicji, z progresją podatkową mamy do czynienia wtedy, gdy osoby o wyższych dochodach płacą wyższy odsetek swego dochodu niż osoby o niższych dochodach. Z dynamicznego punktu widzenia progresja oznacza, że ludzie powiększający swoje dochody muszą - na mocy prawa - oddawać ich rosnącą część fiskusowi.

Liniowość (proporcjonalność) podatku występuje wtedy, gdy podatek stanowi tę samą część dochodu przed opodatkowaniem. Zauważmy, że ta sama część przy wyższych dochodach oznacza więcej podatku niż przy niższych dochodach. Przy stawce 20 proc. i dochodzie 10 tys. zł rocznie zapłaci się 2 tys. zł podatku, a przy dochodzie 100 tys. zł - 20 tys. zł podatku. Przeciwieństwem progresji jest degresja podatkowa. Przy degresywnym opodatkowaniu wyższym dochodom towarzyszy niższe względne obciążenie podatkowe niż dochodom niższym. W zakresie podatku dochodowego degresywnym podatkiem byłoby pogłówne, czyli nałożenie obowiązku zapłacenia fiskusowi tej samej kwoty. Jeśli wyniosłaby ona na przykład 2 tys. zł rocznie, to przy rocznym dochodzie 10 tys. zł podatek stanowiłby 20 proc. owego dochodu, a przy dochodzie 100 tys. zł - tylko 2 proc. Przedstawiłem kilka definicji, albowiem w popularnych dyskusjach w sprawie "progresji" czy "liniowości" podatku dostrzegam sporo zamieszania. Otóż zakłada się tam milcząco, że jedna stawka ma zawsze zapewniać "liniowość" podatku, natomiast progresja podatkowa w przedstawionym wcześniej znaczeniu jest tożsama z istnieniem kilku rosnących stawek podatkowych. Twierdzi się zatem, że: jedna stawka = liniowość, kilka rosnących stawek = progresja. Każde z tych pospolitych założeń jest fałszywe. Otóż jedna stawka, na przykład 20 proc., zapewniałaby liniowość podatku, czyli to samo względne obciążenie podatników o różnych dochodach, tylko wtedy, gdyby nie towarzyszyły jej żadne inne elementy konstrukcji podatku od dochodów osobistych, a ściślej - gdyby nie występowała tzw. kwota wolna od podatku. Załóżmy jednak, że mamy taką kwotę i że wynosi ona 1000 zł rocznie. Popatrzmy, ile wyniosą wówczas względne obciążenia podatników o różnych dochodach. Otóż jeśli dochód przed opodatkowaniem wynosi 4000 zł, to podstawa opodatkowania równa się 4000 minus 1000, czyli 3000 zł. Należny podatek - 20 proc. - wynosi 600 zł, co stanowi 15 proc. dochodu. Jeśli dochód przed opodatkowaniem wynosi 10 000 zł, to podstawa opodatkowania równa się 9000 zł. Należny podatek - 20 proc. - wynosi 1800 zł, czyli 18 proc. dochodu. Jeśli dochód przed opodatkowaniem wynosi 40 000 zł, to podstawa opodatkowania równa się 39 000 zł, a należny podatek - 20 proc. - wynosi 7800 zł, co stanowi 19,5 proc. dochodu. Jak widać, jedna stawka podatkowa i spora kwota wolna sprawiają, że osoby biedniejsze płacą niższy odsetek swego dochodu niż osoby bogatsze. Te drugie - przy podanym rozwiązaniu - nie będą płacić więcej niż jednolita stawka podatku, w naszym przykładzie 20 proc. dochodu. Dla przypomnienia prostej matematyki możemy ogólnie powiedzieć, że względne obciążenie podatników zbliża się asymptotycznie - w miarę wzrostu dochodów - do jednolitej stawki podatku. Operując kwotą wolną od podatku i jedną stawką, można więc uzyskać bardzo proste rozwiązanie z łagodną, stopniową progresją, minimalizując negatywne skutki motywacyjne. Takie rozwiązanie, nazywane podatkiem płaskim (flat tax), zaproponowano w "Białej księdze podatków" w 1998 r. Stosowanie kilku rosnących stawek (tak jak w Polsce w 1999 r.: 19 proc., 30 proc., 40 proc.) nie musi prowadzić do progresji podatku. Aby to wyjaśnić, warto odróżnić skalę podatkową, którą - z definicji - tworzą generalne stawki podatku, od faktycznych obciążeń podatkowych. Otóż progresywnej skali podatkowej (na przykład 19 proc., 30 proc., 40 proc.) może towarzyszyć - w pewnym przedziale dochodów - degresywne obciążenie podatkowe, czyli sytuacje, gdy ludzie o większych dochodach płacą niższy podatek niż ludzie o mniejszych dochodach. Oficjalnie głoszona progresja podatku może iść ręka w rękę z degresją obciążeń. Przyczyną tej rozbieżności są ulgi podatkowe. Korzystają z nich o wiele częściej bogatsi niż biedniejsi. Generalnie: im bardziej stroma jest progresja skali podatkowej, tym silniejszy nacisk na ulgi ze strony grup zamożniejszych, które mają dużo większą "siłę przebicia" niż biedniejsi. Łącznym efektem jest skomplikowany, a przez to kosztowny system podatkowy, który uruchamia masę działań zmierzających do mniej lub bardziej legalnego uchylania się od płacenia wysokich podatków. Ze społecznego punktu widzenia oznacza to marnowanie ludzkiego wysiłku. Skutki redystrybucyjne takiego systemu mogą jaskrawo odbiegać od deklarowanych: bogatsi - dzięki łatwiejszemu dostępowi do ulg i doradców podatkowych - mogą płacić relatywnie mało, mniej niż niektóre osoby biedniejsze. Na przykład: jeżeli zwalnia się z podatku dochody z odsetek od lokat bankowych, to bogaci ludzie żyjący z kapitału będą płacić mniej podatku (w skrajnym wypadku zero) niż robotnicy utrzymujący się z pracy. Z doświadczenia wynika, że zwiększanie progresji skali, czyli podwyższanie górnych stawek podatku ("stawek dla bogatych"), może doprowadzić do spadku dochodów podatkowych wpłacanych przez osoby bogate, a zmniejszanie nie musi przynosić ich powiększania. Swego rodzaju eksperyment przeprowadzono w Stanach Zjednoczonych w latach 1981-1993. Opisuje go J. Barro, za którym przytaczam poniższe dane. Dotyczył on m.in. opodatkowania 0,5 proc. najbogatszych osób (z dochodami w 1991 r. wynoszącymi ponad 200 tys. dolarów rocznie). Między rokiem 1981 a 1999 obowiązywała zdecydowanie obniżona stawka podatku od dochodów osobistych - 28 proc. Udział podatków wpłacanych przez osoby najbogatsze w całości dochodów z podatku od dochodów osobistych wzrósł z 14 proc. w 1981 r. do 18 proc. w latach 1984-1985 oraz do 20-22 proc. między rokiem 1986 a 1990! Można powiedzieć, że zadziałała - często wyśmiewana - "krzywa Laffera", wedle której przekraczanie pewnego poziomu opodatkowania prowadzi do obniżania dochodów z podatku, a obniżanie stawek podatkowych - do zwiększania dochodów z podatku. W 1990 r. podwyższono w Stanach Zjednoczonych górną stawkę podatku od dochodów osobistych. W 1991 r. udział podatku od osób naj- bogatszych obniżył się do 19 proc. całości dochodów z PIT. Jak wyjaśnić to, że zaostrzeniu progresji skali podatkowej może towarzyszyć spadek dochodów od osób zamożnych, a obniżeniu progresji - wzrost owych dochodów? Podatki wpływają na ludzkie zachowania, a zatem istotna zmiana w podatkach musi wywoływać zmianę działań ludzi, których ona dotyczy. W omawianym przykładzie w grę wchodzą dwa główne typy modyfikacji zachowań: 1) zmiana intensywności poszukiwania i wykorzystywania rozmaitych luk podatkowych i innych sposobów zmniejszania dochodu deklarowanego do opodatkowania; 2) zmiana natężenia wysiłku na rzecz legalnego zdobywania dochodów. Istotny wzrost progresji skali podatkowej nasila zachowania pierwszego typu, a osłabia zachowania drugiego typu. W efekcie dochód deklarowany do opodatkowania przez osoby zamożniejsze może się na tyle zmniejszyć, że nie skompensują tego podwyższone stawki podatku. Przy istotnym spłaszczeniu progresji obniży się natężenie rozmaitych manipulacji podatkowych, a zwiększy intensywność pracy dającej dodatkowy legalny dochód. Dzięki temu dochód deklarowany przez osoby zamożniejsze może na tyle wzrosnąć, że z nadwyżką skompensuje on skutki obniżonych stawek i w efekcie fiskus otrzyma od nich więcej podatków.