Skok na budżet

Kiedy uwagę opinii publicznej oraz polityków i biznesmenów przyciągały lustracyjne korowody wokół wicepremiera Janusza Tomaszewskiego, NBP ogłosił, że deficyt obrotów bieżących sięgnął 6 mld dolarów, czyli przekroczył granicę 6 proc. PKB, co w państwach rozwiniętych uważane jest za stan alarmowy. Ważniejsze od lustracji i narastania deficytu obrotów bieżących jest jednak to, że Polskę toczy najbardziej podstępna choroba współczesnego państwa - powiększanie się długu publicznego. Ostrzegła przed nią niedawno Hanna Gronkiewicz-Waltz, prezes NBP. Chorobę tę powodują przede wszystkim zbyt rozbudowane opiekuńcze funkcje państwa, a ich skutkiem jest utrzymywanie, a nawet powiększanie się deficytu budżetowego. Polska nie może więc - jak chce opozycja i część polityków AWS - "poluzować dyscypliny finansowej państwa", lecz musi prowadzić jeszcze bardziej restrykcyjną politykę niż obecnie.

Oficjalnie dług publiczny Polski stanowi 43-48 proc. PKB (w 1996 r. - 51,1 proc. PKB), czyli wynosi ok. 250 mld zł. W rzeczywistości jednak może być on znacznie wyższy, gdyż w zastraszającym tempie zadłużają się samorządy, w szczególności największe polskie miasta. Dług publiczny powiększa też zadłużenie pozabudżetowych funduszy celowych. Pod koniec czerwca 48,1 proc. długu sektora publicznego stanowiło zadłużenie zagraniczne (głównie kredyty - 38,8 proc.), a 51,9 proc. - krajowe. To ostatnie w 43,9 proc. sfinansowały skarbowe papiery wartościowe.
- Obsługa długu kosztuje i to dużo: wydajemy na ten cel co ósmą złotówkę - mówi Jarosław Bauc, wiceminister finansów. Dług publiczny nie jest przy tym tylko zmartwieniem państwa, gdyż będzie spłacany z przyszłych podatków, czyli de facto jest dodatkowym podatkiem. Jeżeli dług publiczny narasta, zarówno przedsiębiorcy, jak i zwykli obywatele powinni, a nawet muszą, oszczędzać na poczet przyszłych spłat w postaci podatków właśnie. Przy tym jeśli dług narasta, podatków nie da się obniżać w kolejnych latach. Długu nie spłaca więc państwo, lecz każdy z nas. Konieczność oszczędzania powoduje z kolei, że maleje popyt. Oszukują nas zatem ci politycy i ekonomiści, którzy twierdzą na przykład, że powiększanie deficytu stymuluje wzrost produkcji i popytu na rynku krajowym. Jest przeciwnie - stymuluje recesję, a efektywność gospodarowania się pogarsza.
- Nie ma znaczenia, czy rząd podnosi podatki, czy pożycza pieniądze na pokrycie wydatków. W obu wypadkach przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe reagują zmniejszaniem bieżących wydatków - tłumaczy prof. Jan Macieja, szef Zakładu Funkcjonowania Gospodarki w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN. - Państwo pożycza pieniądze na bieżące wydatki, sprzedając obligacje i bony skarbowe, lecz te środki nie wpływają na wzrost produkcji. Co więcej, państwowe bony i obligacje konkurują na rynku kapitałowym z akcjami i obligacjami przedsiębiorstw. Budżet wysysa więc krajowe oszczędności kosztem przedsiębiorstw i środki te są przeznaczane na bieżącą konsumpcję, a nie na inwestycje. Dług publiczny wzmacnia zatem tendencje recesyjne w gospodarce i rodzi bezrobocie.
Nie można też zapominać, że w najbliższych latach będziemy ponosić coraz wyższe koszty obsługi zadłużenia zagranicznego, które jest największym składnikiem długu publicznego. Koszt spłaty samych odsetek wynosi ok. 5,6 mld zł rocznie, a koszt rat kapitałowych - kolejne 2,5 mld zł. Po roku 2000 będziemy płacić wprawdzie mniejsze odsetki, lecz za to szybko wzrośnie wysokość rat kapitałowych - do 14,8 mld zł w roku 2005 (po obecnym kursie dolara). Łączny koszt obsługi długu zagranicznego wyniesie wówczas 20 mld zł rocznie.
Gdybyśmy nadal utrzymywali wysokie wydatki sfery publicznej oraz powiększali dług publiczny, a tym samym koszty jego obsługi, deficyt budżetu musiałby wzrosnąć z obecnych 2,5 proc. do 4 proc. w 2000 r. i do prawie 10 proc. w roku 2005. Dług publiczny stanowiłby wówczas aż 60 proc. PKB, podczas gdy nie powinien przekraczać 30 proc. PKB, jeśli Polska ma w perspektywie 20-30 lat zniwelować dystans dzielący nas od krajów Unii Europejskiej. W przygotowanej niedawno strategii finansów publicznych Ministerstwo Finansów ostrzega, że taki pesymistyczny scenariusz może się stać samospełniającą się przepowiednią. Tym bardziej że nie wszyscy ministrowie zdają sobie sprawę z zagrożeń, a niektórzy wręcz walczą o powiększenie deficytu.
Tymczasem wielkość deficytu jest wskaźnikiem, który pilnie obserwują międzynarodowe koła finansowe. Na tej głównie podstawie ocenia się wiarygodność poszczególnych krajów. Gdy deficyt maleje, poprawiają się notowania kraju, gdy wzrasta - pogarszają. A nisko oceniane kraje muszą więcej płacić za przyznawane im kredyty, nie przyciągają też zagranicznych inwestycji, zaś niektórzy inwestorzy wręcz wycofują się z rynku. Polska wprawdzie poprawiła kilka dni temu swoją wiarygodność kredytową (agencja ratingowa Moody?s Investors podwyższyła nasze notowania o dwie kategorie), lecz sytuacja może się w każdej chwili zmienić. Niepokojące jest przecież zahamowanie w ostatnich miesiącach napływu zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Niepokojące są także wyniki ostatnich badań (Neumann Consulting Group i Demoskopu) nastrojów polskich menedżerów: w porównaniu z kwietniem pogorszyły się one o 30 punktów. Kadry zarządzające polską gospodarką przewidują spadek popytu na swoje produkty, czyli recesję. Obniżył się także wskaźnik skłonności do inwestowania oraz (najbardziej) ocena klimatu gospodarczego.


Koncert życzeń

Realizacja postulatów dużych grup społecznych, związków zawodowych, parlamentarzystów oraz polityków znajdujących się poza Sejmem i Senatem kosztowałaby co najmniej równowartość obecnego budżetu państwa, czyli ponad 140 mld zł. Dodatkowych pieniędzy chce przede wszystkim rolnictwo (zgodnie z postulatami nakłady na ten sektor powinny wzrosnąć trzykrotnie), górnictwo, zbrojeniówka, wojsko, hutnictwo i przemysł metalowy, oświata, służba zdrowia, samorządy, policja i wymiar sprawiedliwości, drogownictwo i transport, w tym koleje, a także wszystkie upadające firmy państwowe. Państwo ma dopłacać do eksportu, prowadzić skup interwencyjny, kilkakrotnie powiększyć pulę zamówień rządowych, praktycznie w całości finansować infrastrukturę, wprowadzić podatki prorodzinne, zwiększyć zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne, wydłużyć płatne urlopy macierzyńskie, skrócić czas pracy, finansować tańsze kredyty rolnicze i budowlane, zapewnić lokale zastępcze dla bezdomnych i nie płacących czynszów i co najmniej dwukrotnie podnieść płace budżetówki. Żeby sprostać tym żądaniom, musielibyśmy mieć dochody Holandii. Zakładając, że Polska będzie powiększać swój PKB o 5 proc. rocznie, osiągnięcie obecnych dochodów Holandii zajmie nam 30 lat.


Choć mamy stosunkowo duże rezerwy walutowe (26 mld USD), Polsce w każdej chwili grozi utrata płynności finansowej: głównie z powodu kosztów wdrażanych jednocześnie czterech wielkich reform (gdyby niektórych z nich - choćby emerytalnej - nie wprowadzono, już w przyszłym roku finansom państwa groziłaby zapaść) oraz narastającej fali roszczeń dużych grup społecznych. Właśnie to spowodowało, że deficyt budżetowy po siedmiu miesiącach tego roku sięgnął 96-97 proc. zaplanowanej wielkości i wyniósł ok. 12,5 mld zł. W związku z tym niesłychanie trudno będzie utrzymać deficyt na poziomie 2,1 proc. PKB (12,8 mld zł), co zakłada rząd. Zwiększanie deficytu jest jednak bardzo złym sygnałem dla świata.
Zdaniem Bogusława Grabowskiego, członka Rady Polityki Pieniężnej, sposób konstruowania polityki fiskalnej przez rząd oraz jej zatwierdzania przez Sejm jest zły: Ministerstwo Finansów wie, co się dzieje z tzw. deficytem kasowym, czyli bezpośrednim deficytem budżetu, lecz nie ma pojęcia, co się dzieje w innych miejscach szeroko pojętego sektora budżetowego. Zgodnie z prawem ustawowemu zatwierdzaniu i kontroli podlega jedynie deficyt budżetu państwa, poza kontrolą pozostają natomiast deficyty niektórych funduszy i agencji związanych z budżetem oraz samorządów. - Fundusze celowe, które dowolnie mogą zmieniać swoje wydatki i się zapożyczać, są właściwie poza kontrolą. Nie rosną wtedy bezpośrednie zobowiązania budżetu, ale zwiększa się zadłużenie państwa - tłumaczy prof. Cezary Józefiak, członek Rady Polityki Pieniężnej. - Jeśli zobowiązania finansowe funduszy celowych lub władz lokalnych wzrosną, prędzej czy później zwiększy się też deficyt budżetowy. Ponadto pobudzi to popyt, który zaspokoją w dużej części towary z importu - wzrośnie więc deficyt handlowy. Szybko rosnący popyt oznacza też niebezpieczeństwo zwiększenia inflacji.
Zdaniem ekspertów ING Barings, deficyt całego sektora finansów publicznych może wzrosnąć z ok. 3 proc. PKB w tym roku do 4 proc. w roku przyszłym. To może zmusić NBP do podwyższenia stóp procentowych jeszcze w 1999 r. Ministerstwo Finansów stara się łatać deficyt wpływami z emisji obligacji, co jest znacznie korzystniejsze niż wypuszczanie papierów krótkoterminowych, czyli bonów skarbowych. Ostatnio zdecydowano się na emisję pierwszych polskich obligacji dziesięcioletnich o stałej stopie (na razie na 200 mln zł; cała emisja warta będzie 3 mld zł), skierowanych przede wszystkim do funduszy emerytalnych i towarzystw ubezpieczeniowych. Dziurę w budżecie będzie się też łatać wpływami ze sprzedaży dwuletnich obligacji o stałej stopie (10 proc. w skali roku), przeznaczonych dla drobnych ciułaczy. Ponadto przygotowuje się emisję euroobligacji - o wartości 400 mln euro, czyli ponad 1,6 mld zł.
- Problem deficytu budżetowego powinno częściowo rozwiązać powodzenie wprowadzanych obecnie reform, które mają ograniczyć dotowanie z publicznych pieniędzy emerytur, służby zdrowia czy szkolnictwa - mówi prof. Cezary Józefiak. - Należy też skończyć z zamykaniem oczu na praktykę niepłacenia podatków i składek ubezpieczeniowych przez wielkie firmy, które w ten sposób łamią przecież prawo. Nie można za wszelką cenę utrzymywać bankrutów.
Deficyt budżetowy przekłada się przy tym na deficyt w obrotach z zagranicą, jest on bowiem - wraz z konsumpcją i inwestycjami - jednym z elementów popytu wewnętrznego, zaspokajanego produkcją krajową i importem. Jeżeli dynamika tego popytu jest zbyt wysoka, wzrasta import i mamy deficyt w obrotach handlowych. W ostatnich dwóch miesiącach jego poziom gwałtownie wzrósł. W dodatku szybko spada wartość eksportu. Po siedmiu miesiącach tego roku ujemne saldo wyniosło 6 mld dolarów, a zatem było ponaddwukrotnie większe niż rok wcześniej.
- Deficyt w bilansie handlowym i płatniczym sygnalizuje konieczność pewnych zmian w polityce gospodarczej -twierdzi prof. Wacław Wilczyński. - Nieodzowne staje się silniejsze opodatkowanie importu i jego ograniczenie. Jest niedobrze, jeśli wykałaczki importujemy z Norwegii. Utrzymywanie liberalnej polityki importowej będzie prowadziło do dużych strat majątkowych, czyli przejadania dochodów z prywatyzacji. Nie możemy przecież prywatyzować po to, by kupować drogie, zagraniczne samochody - dodaje. W istocie najważniejszym bodaj źródłem finansowania deficytu są obecnie dochody z prywatyzacji. Przewiduje się, że na ten cel wydamy w tym roku 6,9 mld zł z 11,4 mld zł uzyskanych łącznie z tytułu prywatyzacji. Reszta zostanie wydana głównie na zasilenie funduszy emerytalnych. Majątku narodowego nadającego się do sprzedaży nie mamy zresztą zbyt wiele i trzeba z tego sfinansować jeszcze reprywatyzację oraz roszczenia emerytów i pracowników sfery budżetowej.


JAROSŁAW BAUC wiceminister finansów

O tej porze w 1997 r. mieliśmy ok. 120 proc. deficytu budżetowego, teraz mamy 97 proc. - to normalne, ponieważ dochody w pierwszym półroczu zawsze są niższe, a wydatki rozłożone mniej więcej równomiernie. Ten rok jest nietypowy z punktu widzenia wydatków, gdyż część z nich, związana z reformami, skumulowała się w pierwszym półroczu. Niższe dochody są skutkiem wolniejszego tempa wzrostu gospodarczego oraz niższej od zakładanej inflacji. Szacujemy, że spowoduje to spadek wpływów o 2,5 mld zł. Wydatki natomiast pozostają właściwie na planowanym poziomie. Problemem dla budżetu były wyższe od zakładanych wydatki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, który jest też zadłużony w bankach, a to oznacza wzrost deficytu całego sektora finansowego. Kuleje także ściągalność składek na ZUS. Ministerstwo Finansów nie wiedziało dotychczas wiele o działalności funduszy celowych i rozmaitych agencjach. Ta sytuacja zmieni się diametralnie w przyszłym roku, gdyż ustawa o finansach publicznych obliguje wszystkie podmioty sektora finansów publicznych do składania sprawozdań. Obecne problemy wynikają jednak głównie z wieloletnich zaniedbań w reformowaniu ważnych sektorów gospodarki, a usuwanie tych zaniedbań kosztuje. Przewidujemy, że w III i IV kwartale znacznie poprawi się koniunktura gospodarcza w kraju i na świecie, co zapewni większe wpływy do publicznej kasy. Do tego dojdą środki uzyskane ze zwiększenia akcyzy. Jest szansa, że w drugim półroczu budżet będzie zrównoważony. Obecna sytuacja wygląda może groźnie, lecz zapominamy, że w gospodarce rynkowej występują okresowe obniżenia aktywności gospodarczej, a właśnie z tym mamy teraz do czynienia.

Zdaniem Janusza Lewandowskiego, wicedyrektora Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, spadek popytu wewnętrznego, będący skutkiem narastania długu publicznego, nie przysporzy rządzącym politycznej popularności. Lewandowski uważa jednak, że sytuacja nie jest jeszcze dramatyczna. Jeśli sprawdzą się prognozy przewidujące w drugim półroczu poprawę relacji między wpływami i wydatkami, nie będzie powodu do nadzwyczajnych ruchów. Działania Ministerstwa Finansów, które operując akcyzą, uruchamia krótkookresowe instrumenty fiskalne, są wystarczające, choć na pewno niepopularne i nie przysparzają rządowi zwolenników. Prof. Dariusz Rosati, członek Rady Polityki Pieniężnej, nie podziela ostrożnego optymizmu Lewandowskiego. Uważa, że przekroczenie zakładanego na ten rok deficytu budżetowego grozi podwyżką stóp procentowych wskutek pojawienia się inflacjogennego popytu ze strony budżetu. W efekcie wyższe będą koszty obsługi zadłużenia. W budżecie zabraknie pieniędzy na cele społeczne, a przyrastający dług trzeba będzie spłacać przez kolejne lata. Trzeba się także liczyć z większą inflacją, a zatem podniesieniem stóp procentowych przez banki, czyli podrożeniem kredytów, a w konsekwencji dalszym spowolnieniem tempa wzrostu.
Polska nie może sobie w żadnym wypadku pozwolić na rozluźnienie polityki finansowej. Brak stabilności makroekonomicznej z pewnością wpłynie bowiem na sytuację przeciętnego obywatela: wzrośnie bezrobocie i inflacja, a zatem spadną realne dochody. Rozluźnienie polityki budżetowej doprowadziło do katastrofy gospodarczej w Rosji i Brazylii. Polska gospodarka nie jest tymczasem o wiele odporniejsza na kryzysy od gospodarek tych krajów. Zrealizowanie się rosyjskiego scenariusza jest więc wciąż realne.