Służba cywilna ograniczy partiom możliwości obsady stanowisk
Dwight Ink jest jednym z tych bezinteresownych przyjaciół Polski, jakich wielu dane mi było poznać podczas z górą sześciu lat pracy w Nowym Jorku. Doradca kolejnych prezydentów USA, prezes nowojorskiego Instytutu Administracji Publicznej (dziś już na emeryturze), Amerykanin bez jakichkolwiek polskich korzeni, służył pomocą w tworzeniu Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie, mającej kształcić najwyżej kwalifikowanych i apolitycznych urzędników państwowych. Było to wkrótce po upadku komunizmu, Polska i "Solidarność" były jeszcze na pierwszych stronach gazet, a sympatia najlepszych ludzi tego kraju - poważnie traktujących podstawowe wartości amerykańskie, takie jak wolność, sprawiedliwość, poleganie na własnych siłach - była niezmiennie z nami. "Apolityczni urzędnicy nie związani z żadną partią są wam niezbędni po to, byście uniknęli naszych, amerykańskich błędów" - mówił.
Zwycięzca bierze wszystko. Demokracja amerykańska też ma swoje ciemniejsze strony. Należy do nich "zasada łupów", czyli nomenklatury rządzącej aktualnie partii. Polega ona na tym, że zwycięzca wyborów bierze sobie nie tylko stanowiska wybieralne, ale też wszystkie inne, aż po przysłowiowego młynarza i jego pomocnika. Jest to łup dla podoficerów partyjnego wojska, którzy w ten sposób biorą swoją część pieczeni, gdy partyjni generałowie zasiądą w fotelach deputowanych i ministrów. Ale takie postępowanie każdorazowych zwycięzców oznacza destrukcję administracji, dopływ ludzi niekompetentnych, przekonanych, że gwarantem awansu jest partyjna lojalność, a nie fachowa rzetelność. Tacy ludzie - wiedząc, że następne wybory zmiotą ich z powierzchni ziemi - będą się starali zgarnąć jak najwięcej łapówek i wszelkich dóbr, rewanżując się jednocześnie partyjnym patronom korzystnymi dla nich decyzjami. Ameryka rozumna i obywatelska cały XIX wiek usiłowała walczyć z tą zasadą, ale była to nierówna walka z potężnymi aparatami partyjnymi, którym usiłowano wydrzeć tłuste pęto "kiełbasy wyborczej". Dzisiaj utarł się niepisany kompromis w tej sprawie; w różny sposób i na różnych szczeblach oddziela się stanowiska wybieralne od administracyjnych, choć nieraz zdarza się, że nowo wybrany burmistrz wywala bez żadnej racji większość odziedziczonych urzędników albo że ambasadorami zostają dżentelmeni zasłużeni w zbieraniu pieniędzy na wybory.
Inne kraje też chronią stabilność swojej administracji, jej apolityczność i bezstronność. Francja ma wyodrębniony korpus urzędników państwowych, których szkoli prestiżowa uczelnia, słynna ENA. Wielka Brytania już na najwyższym szczeblu oddziela to, co polityczne, od tego, co cywilne, formując rząd tylko spośród członków parlamentu i zakazując urzędnikom aktywności politycznej.
Rzeczpospolita kolesiów. Upadek komunizmu oznaczał w Polsce nie tylko zmianę rządu, lecz fundamentalną przemianę ustrojową. Przed 1989 r. obsadą stanowisk rządziła zasada nomenklatury komitetów PZPR. Dlatego głęboka wymiana kadr była w pełni uzasadniona, choć później nie powinna być powtarzana przy każdorazowej zmianie na szczycie.
Niestety, zatriumfowała "zasada łupów" w polskim wariancie. Sam byłem świadkiem, jak pewien dygnitarz wyniesiony do władzy z początkiem 1991 r. pytał groźnie podwładnych: "Ile jeszcze macie tego chłamu po Mazowieckim?". Nie wspomnę jego nazwiska, bo potem nabił sobie parę zbawiennych dla rozsądku guzów, ale ta wypowiedź oddaje atmosferę pazerności i polowania na obcych, w jakiej dochodziły do władzy kolejne ekipy. Najdalej poszła koalicja SLD-PSL, uzasadniająca gruntowną czystkę personalną - po zwycięstwie wyborczym w 1993 r. - tym, co stało się w latach 1989-1990. Dowodzi to niezrozumienia przełomu ustrojowego w owych latach: albo dla owej koalicji PRL trwała nadal, albo też milcząco uznała ona, że III Rzeczpospolita narodziła się w roku 1945. Chwała Bogu, że prezydentura Lecha Wałęsy chroniła do końca 1995 r. przynajmniej służbę zagraniczną, wojsko i sprawy wewnętrzne.
Niestety, wszystko powtórzyła zwycięska w 1997 r. koalicja AWS-UW. Proroczo sformułowana przez Jarosława Kaczyńskiego zasada TKM (Teraz K... My!) została potwierdzona nie tylko w stosunku do administracji, ale także stanowisk w radach nadzorczych i zarządach spółek; wszędzie tam, gdzie państwo ma coś do powiedzenia. Pazerność koalicji lewicowej znalazła lustrzane odbicie na prawicy.
Cywilna, ale nasza. Ludzie rozumni, widzący destrukcyjne skutki "zasady łupów" w polskim wydaniu, usiłowali jej przeciwdziałać przez rozwiązania ustawodawcze. Już w 1991 r. rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego opracował projekt ustawy "O państwowej służbie publicznej". Podobny projekt złożył w Sejmie rząd Hanny Suchockiej, ale wycofał go rząd Waldemara Pawlaka i złożył własny. Parlament pracował nad nim długo, aż 5 lipca 1996 r. uchwalił ustawę "O służbie cywilnej". Ustawa od początku były krytykowana, częściowo na zasadzie politycznego zwalczania przez prawicę wszystkiego, co wprowadza lewica, ale też były w niej rozwiązania rzeczywiście budzące niepokój. Przede wszystkim chodzi tu o wymóg długiego stażu pracy w administracji państwowej przy mianowaniu do najwyższej kategorii urzędniczej, co eliminowało ludzi nowych. Inny hamulec nałożono na awans absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.
Ze służbą cywilną jest jak z lustracją. Uważamy, że powinna być, jednak wykonujemy ją tak, aby rzecz skompromitować
Tak zwana "reforma centrum" od początku 1997 r. ustawowo oddzieliła stanowiska polityczne, obsadzane przez zwycięską partię lub koalicję, od apolitycznych - urzędniczych. Te pierwsze to ministrowie, ich zastępcy i ich gabinety polityczne. Podobnie w województwach: wojewodowie i ich zastępcy z doradcami. Najwyższym stanowiskiem urzędniczym w resorcie lub urzędzie wojewódzkim jest dyrektor generalny, który powinien trwać mimo politycznych burz i któremu podlegają również apolityczni urzędnicy niższych szczebli. Droga do utworzenia niezależnego od polityki i partii korpusu urzędniczego została otwarta, jednak przewidziane przez ustawę egzaminy do korpusu służby cywilnej zaczęły się zadziwiająco późno, bo dopiero we wrześniu 1997 r., tuż przed wyborami parlamentarnymi. Obawa, że może być to koło ratunkowe rzucone przez odchodzącą koalicję swoim "wypróbowanym towarzyszom", potwierdziła się w całej rozciągłości. W ostatnich tygodniach urzędowania rządu Włodzimierza Cimoszewicza przed zespołami egzaminacyjnymi stanęli przede wszystkim długoletni urzędnicy byłej PRL z imponującym stażem partyjnym i z zasługami dla odchodzącej koalicji. Po liberalnych zazwyczaj sprawdzianach uzyskali uprawnienia urzędników służby cywilnej, a więc praktyczną nieusuwalność i prawo do wyższych poborów. Podniósł się krzyk oburzenia; nie czekając na decyzje nowego rządu, szef służby cywilnej podał się do dymisji. Wkrótce potem nowy premier Jerzy Buzek wstrzymał dalsze egzaminy i odwołał prezydium komisji kwalifikacyjnej, a rząd złożył w Sejmie nowy projekt ustawy. Krzyk podniosła wówczas lewicowa opozycja, oskarżając rządzących o polityczną zemstę. Idea niezależnej i bezpartyjnej służby cywilnej została skutecznie skompromitowana i ośmieszona.
Czy to się da odbudować? Ze służbą cywilną jest jak z lustracją. Wszyscy uważają, że powinna być, ale gdy bierzemy się do roboty, wykonujemy ją tak, aby rzecz skompromitować i utrudnić pracę następcom. Po awanturach z jesieni 1997 r. następne półtora roku okazało się dla tej służby stracone. Wlokły się parlamentarne prace nad nową wersją ustawy, potem wstrzymał ją prezydent Aleksander Kwaśniewski, kierując do Trybunału Konstytucyjnego cztery zapytania w jej sprawie. Po kolejnych straconych miesiącach trybunał nie podzielił większości zastrzeżeń i od 1 lipca prawo weszło w życie. Ale co to za życie? Dalej wlecze się stracony czas. Ustawa przewiduje bowiem jeden termin składania przez zainteresowanych dokumentów do postępowania kwalifikacyjnego - 31 maja każdego roku. Tak więc egzaminy i nominacje pierwszych pod rządami nowej ustawy urzędników służby cywilnej odbyłyby się dopiero wczesną jesienią 2000 r., tuż przed wyborami prezydenckimi. Szansę przyspieszenia stworzyła nowelizacja ustawy, umożliwiająca składanie dokumentów i rozpoczęcie postępowania kwalifikacyjnego już teraz, wczesną jesienią. Wówczas w martwe od 1997 r. ramy mógłby się wlać nareszcie strumień życia.
Jakie są te ramy po wszystkich zmianach? Przede wszystkim nie będzie żadnych czystek. Niewielu, ponad stu urzędników, którzy zdobyli uprawnienia służby cywilnej, zachowa je. Zmniejszą się tylko ich korzyści z tytułu mianowania, bo dotychczas, jeśli podobne stanowiska zajmowali zwyczajny pracownik i urzędnik służby cywilnej, to różnica uposażeń wynosiła 1000 zł na korzyść tego drugiego. Teraz urzędnicy służby otrzymają znacznie mniejszy dodatek, mogący rosnąć tylko w wyniku dokonywanych co roku pozytywnych ocen pracy. Każdy mianowany urzędnik może się ubiegać o wszelkie stanowiska - aż do pozycji dyrektora generalne- go - obsadzane w drodze konkursu przez szefa służby cywilnej. Przez najbliższych pięć lat do konkursów będą mogli stawać również pracownicy nie mający mianowania, bo liczba urzędników służby cywilnej nie jest jeszcze wystarczająca.
Obecna ustawa - w przeciwieństwie do poprzedniej wersji - nie przewiduje wielu kategorii członków korpusu służby cywilnej, zmniejsza wymogi dotyczące stażu pracy, otwiera szeroko wrota awansu dla absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, powinna więc spowodować napływ do służby ludzi młodszych, bez politycznego bagażu w życiorysie. Ustawa obejmuje jednak nie tylko urzędników przesianych przez egzaminacyjne sito i mianowanych przez szefa służby cywilnej. Około 100 tys. zatrudnionych obecnie urzędników państwowych uznaje za pracowników służby, zakazując im manifestowania poglądów politycznych, uczestnictwa w strajkach i demonstracjach. Pracownik taki nie może być posłem lub senatorem, a na czas pełnienia funkcji radnego musi wziąć urlop z pracy. Ostrzejsze wymogi dotyczą mianowanych urzędników służby cywilnej: nie wolno im należeć do partii politycznych i być funkcjonariuszami związków zawodowych.
Czy po wszystkich opisanych tu politycznych zawieruchach, po utraceniu dwóch lat cennego czasu rozpocznie się wreszcie powolny proces budowania fachowego, apolitycznego i sprawnego korpusu urzędniczego? - Jestem umiarkowanym optymistą - mówi Jan Pastwa, mianowany przez obecny rząd szef służby cywilnej.
Zwycięzca bierze wszystko. Demokracja amerykańska też ma swoje ciemniejsze strony. Należy do nich "zasada łupów", czyli nomenklatury rządzącej aktualnie partii. Polega ona na tym, że zwycięzca wyborów bierze sobie nie tylko stanowiska wybieralne, ale też wszystkie inne, aż po przysłowiowego młynarza i jego pomocnika. Jest to łup dla podoficerów partyjnego wojska, którzy w ten sposób biorą swoją część pieczeni, gdy partyjni generałowie zasiądą w fotelach deputowanych i ministrów. Ale takie postępowanie każdorazowych zwycięzców oznacza destrukcję administracji, dopływ ludzi niekompetentnych, przekonanych, że gwarantem awansu jest partyjna lojalność, a nie fachowa rzetelność. Tacy ludzie - wiedząc, że następne wybory zmiotą ich z powierzchni ziemi - będą się starali zgarnąć jak najwięcej łapówek i wszelkich dóbr, rewanżując się jednocześnie partyjnym patronom korzystnymi dla nich decyzjami. Ameryka rozumna i obywatelska cały XIX wiek usiłowała walczyć z tą zasadą, ale była to nierówna walka z potężnymi aparatami partyjnymi, którym usiłowano wydrzeć tłuste pęto "kiełbasy wyborczej". Dzisiaj utarł się niepisany kompromis w tej sprawie; w różny sposób i na różnych szczeblach oddziela się stanowiska wybieralne od administracyjnych, choć nieraz zdarza się, że nowo wybrany burmistrz wywala bez żadnej racji większość odziedziczonych urzędników albo że ambasadorami zostają dżentelmeni zasłużeni w zbieraniu pieniędzy na wybory.
Inne kraje też chronią stabilność swojej administracji, jej apolityczność i bezstronność. Francja ma wyodrębniony korpus urzędników państwowych, których szkoli prestiżowa uczelnia, słynna ENA. Wielka Brytania już na najwyższym szczeblu oddziela to, co polityczne, od tego, co cywilne, formując rząd tylko spośród członków parlamentu i zakazując urzędnikom aktywności politycznej.
Rzeczpospolita kolesiów. Upadek komunizmu oznaczał w Polsce nie tylko zmianę rządu, lecz fundamentalną przemianę ustrojową. Przed 1989 r. obsadą stanowisk rządziła zasada nomenklatury komitetów PZPR. Dlatego głęboka wymiana kadr była w pełni uzasadniona, choć później nie powinna być powtarzana przy każdorazowej zmianie na szczycie.
Niestety, zatriumfowała "zasada łupów" w polskim wariancie. Sam byłem świadkiem, jak pewien dygnitarz wyniesiony do władzy z początkiem 1991 r. pytał groźnie podwładnych: "Ile jeszcze macie tego chłamu po Mazowieckim?". Nie wspomnę jego nazwiska, bo potem nabił sobie parę zbawiennych dla rozsądku guzów, ale ta wypowiedź oddaje atmosferę pazerności i polowania na obcych, w jakiej dochodziły do władzy kolejne ekipy. Najdalej poszła koalicja SLD-PSL, uzasadniająca gruntowną czystkę personalną - po zwycięstwie wyborczym w 1993 r. - tym, co stało się w latach 1989-1990. Dowodzi to niezrozumienia przełomu ustrojowego w owych latach: albo dla owej koalicji PRL trwała nadal, albo też milcząco uznała ona, że III Rzeczpospolita narodziła się w roku 1945. Chwała Bogu, że prezydentura Lecha Wałęsy chroniła do końca 1995 r. przynajmniej służbę zagraniczną, wojsko i sprawy wewnętrzne.
Niestety, wszystko powtórzyła zwycięska w 1997 r. koalicja AWS-UW. Proroczo sformułowana przez Jarosława Kaczyńskiego zasada TKM (Teraz K... My!) została potwierdzona nie tylko w stosunku do administracji, ale także stanowisk w radach nadzorczych i zarządach spółek; wszędzie tam, gdzie państwo ma coś do powiedzenia. Pazerność koalicji lewicowej znalazła lustrzane odbicie na prawicy.
Cywilna, ale nasza. Ludzie rozumni, widzący destrukcyjne skutki "zasady łupów" w polskim wydaniu, usiłowali jej przeciwdziałać przez rozwiązania ustawodawcze. Już w 1991 r. rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego opracował projekt ustawy "O państwowej służbie publicznej". Podobny projekt złożył w Sejmie rząd Hanny Suchockiej, ale wycofał go rząd Waldemara Pawlaka i złożył własny. Parlament pracował nad nim długo, aż 5 lipca 1996 r. uchwalił ustawę "O służbie cywilnej". Ustawa od początku były krytykowana, częściowo na zasadzie politycznego zwalczania przez prawicę wszystkiego, co wprowadza lewica, ale też były w niej rozwiązania rzeczywiście budzące niepokój. Przede wszystkim chodzi tu o wymóg długiego stażu pracy w administracji państwowej przy mianowaniu do najwyższej kategorii urzędniczej, co eliminowało ludzi nowych. Inny hamulec nałożono na awans absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.
Ze służbą cywilną jest jak z lustracją. Uważamy, że powinna być, jednak wykonujemy ją tak, aby rzecz skompromitować
Tak zwana "reforma centrum" od początku 1997 r. ustawowo oddzieliła stanowiska polityczne, obsadzane przez zwycięską partię lub koalicję, od apolitycznych - urzędniczych. Te pierwsze to ministrowie, ich zastępcy i ich gabinety polityczne. Podobnie w województwach: wojewodowie i ich zastępcy z doradcami. Najwyższym stanowiskiem urzędniczym w resorcie lub urzędzie wojewódzkim jest dyrektor generalny, który powinien trwać mimo politycznych burz i któremu podlegają również apolityczni urzędnicy niższych szczebli. Droga do utworzenia niezależnego od polityki i partii korpusu urzędniczego została otwarta, jednak przewidziane przez ustawę egzaminy do korpusu służby cywilnej zaczęły się zadziwiająco późno, bo dopiero we wrześniu 1997 r., tuż przed wyborami parlamentarnymi. Obawa, że może być to koło ratunkowe rzucone przez odchodzącą koalicję swoim "wypróbowanym towarzyszom", potwierdziła się w całej rozciągłości. W ostatnich tygodniach urzędowania rządu Włodzimierza Cimoszewicza przed zespołami egzaminacyjnymi stanęli przede wszystkim długoletni urzędnicy byłej PRL z imponującym stażem partyjnym i z zasługami dla odchodzącej koalicji. Po liberalnych zazwyczaj sprawdzianach uzyskali uprawnienia urzędników służby cywilnej, a więc praktyczną nieusuwalność i prawo do wyższych poborów. Podniósł się krzyk oburzenia; nie czekając na decyzje nowego rządu, szef służby cywilnej podał się do dymisji. Wkrótce potem nowy premier Jerzy Buzek wstrzymał dalsze egzaminy i odwołał prezydium komisji kwalifikacyjnej, a rząd złożył w Sejmie nowy projekt ustawy. Krzyk podniosła wówczas lewicowa opozycja, oskarżając rządzących o polityczną zemstę. Idea niezależnej i bezpartyjnej służby cywilnej została skutecznie skompromitowana i ośmieszona.
Czy to się da odbudować? Ze służbą cywilną jest jak z lustracją. Wszyscy uważają, że powinna być, ale gdy bierzemy się do roboty, wykonujemy ją tak, aby rzecz skompromitować i utrudnić pracę następcom. Po awanturach z jesieni 1997 r. następne półtora roku okazało się dla tej służby stracone. Wlokły się parlamentarne prace nad nową wersją ustawy, potem wstrzymał ją prezydent Aleksander Kwaśniewski, kierując do Trybunału Konstytucyjnego cztery zapytania w jej sprawie. Po kolejnych straconych miesiącach trybunał nie podzielił większości zastrzeżeń i od 1 lipca prawo weszło w życie. Ale co to za życie? Dalej wlecze się stracony czas. Ustawa przewiduje bowiem jeden termin składania przez zainteresowanych dokumentów do postępowania kwalifikacyjnego - 31 maja każdego roku. Tak więc egzaminy i nominacje pierwszych pod rządami nowej ustawy urzędników służby cywilnej odbyłyby się dopiero wczesną jesienią 2000 r., tuż przed wyborami prezydenckimi. Szansę przyspieszenia stworzyła nowelizacja ustawy, umożliwiająca składanie dokumentów i rozpoczęcie postępowania kwalifikacyjnego już teraz, wczesną jesienią. Wówczas w martwe od 1997 r. ramy mógłby się wlać nareszcie strumień życia.
Jakie są te ramy po wszystkich zmianach? Przede wszystkim nie będzie żadnych czystek. Niewielu, ponad stu urzędników, którzy zdobyli uprawnienia służby cywilnej, zachowa je. Zmniejszą się tylko ich korzyści z tytułu mianowania, bo dotychczas, jeśli podobne stanowiska zajmowali zwyczajny pracownik i urzędnik służby cywilnej, to różnica uposażeń wynosiła 1000 zł na korzyść tego drugiego. Teraz urzędnicy służby otrzymają znacznie mniejszy dodatek, mogący rosnąć tylko w wyniku dokonywanych co roku pozytywnych ocen pracy. Każdy mianowany urzędnik może się ubiegać o wszelkie stanowiska - aż do pozycji dyrektora generalne- go - obsadzane w drodze konkursu przez szefa służby cywilnej. Przez najbliższych pięć lat do konkursów będą mogli stawać również pracownicy nie mający mianowania, bo liczba urzędników służby cywilnej nie jest jeszcze wystarczająca.
Obecna ustawa - w przeciwieństwie do poprzedniej wersji - nie przewiduje wielu kategorii członków korpusu służby cywilnej, zmniejsza wymogi dotyczące stażu pracy, otwiera szeroko wrota awansu dla absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, powinna więc spowodować napływ do służby ludzi młodszych, bez politycznego bagażu w życiorysie. Ustawa obejmuje jednak nie tylko urzędników przesianych przez egzaminacyjne sito i mianowanych przez szefa służby cywilnej. Około 100 tys. zatrudnionych obecnie urzędników państwowych uznaje za pracowników służby, zakazując im manifestowania poglądów politycznych, uczestnictwa w strajkach i demonstracjach. Pracownik taki nie może być posłem lub senatorem, a na czas pełnienia funkcji radnego musi wziąć urlop z pracy. Ostrzejsze wymogi dotyczą mianowanych urzędników służby cywilnej: nie wolno im należeć do partii politycznych i być funkcjonariuszami związków zawodowych.
Czy po wszystkich opisanych tu politycznych zawieruchach, po utraceniu dwóch lat cennego czasu rozpocznie się wreszcie powolny proces budowania fachowego, apolitycznego i sprawnego korpusu urzędniczego? - Jestem umiarkowanym optymistą - mówi Jan Pastwa, mianowany przez obecny rząd szef służby cywilnej.
Więcej możesz przeczytać w 38/1999 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.