Europa sceptyków

Europa pogrążyła się w sceptycyzmie. Niestety, sceptycyzm ten dotyczy Polski i innych krajów środkowoeuropejskich. Ważne, byśmy nie okazali się jego ofiarą.

W ostatnich miesiącach byliśmy świadkami stopniowego narastania w większości najważniejszych stolic krajów piętnastki niewiary w możliwość szybkiego przystąpienia Polski i innych kandydatów do Unii Europejskiej. Jak się wydaje, zmiany tej nie do końca zauważono i uświadomiono sobie właśnie w Warszawie. Świadczyć może o tym fakt, iż dostrzegliśmy, że sprawy mają się źle, dopiero po wizytach w naszym kraju kanclerza Niemiec Gerharda Schrödera i ministra spraw zagranicznych Josepha Fischera. Czy rzeczywiście powinniśmy się czuć zaskoczeni? Dlaczego doszło do tych zmian? Czy będą one rzeczywiście miały wpływ na naszą politykę wobec UE? Jak im przeciwdziałać i jak dostosować do nich naszą politykę?
Nasuwa się przede wszystkim pytanie, jakie będą konsekwencje nowego stanowiska naszego zachodniego sąsiada wobec procesu rozszerzenia Unii Europejskiej. Rządy poprzedniej koalicji chadecko-liberalnej od momentu odzyskania przez Polskę niepodległości i zjednoczenia Niemiec konsekwentnie popierały dążenia krajów Europy Środkowej do uzyskania członkostwa w strukturach euroatlantyckich. Niemcy zadeklarowały, że będą nawet naszym adwokatem. Najbardziej spektakularnym wyrazem tego poparcia były wielokroć powtarzane deklaracje kanclerza Helmuta Kohla, że Polska uzyska członkostwo w UE w 2000 r. Po ostatnich wyborach usłyszeliśmy nowy ton. Zarówno szef rządu, jak i minister spraw zagranicznych nowej koalicji SPD-Zieloni zgodnie stwierdzili: proces rozszerzenia UE będzie trudniejszy i bardziej długotrwały niż się do tej pory wydawało. Wypowiedziom tym towarzyszyły deklaracje naszych niemieckich partnerów, że nie dojdzie do istotnej zmiany w polityce zagranicznej nowego rządu, a Warszawa stanie się - po Paryżu - najważniejszym partnerem Bonn. Nasza klasa polityczna, eksperci i dziennikarze sygnał ów zrozumieli jednak właściwie: Niemcy stały się, jak to ujął jeden z publicystów, tylko adwokatem z urzędu. Co ciekawe, sceptycyzm ten nie został merytorycznie ugruntowany. Argument, jaki przedstawił podczas swojej wizyty kanclerz Schröder, sprowadzał się do wyznania, że w porównaniu z poprzednim kanclerzem brakuje mu wyobraźni, by przewidzieć dokładny termin przyjęcia Polski do UE. Wydaje się to zgoła osobliwe, jeśli weźmiemy pod uwagę, że Komisja Europejska w dokumencie stanowiącym najpoważniejsze studium planowanego poszerzenia, nazwanym "Agendą 2000" uznała, iż datą naszego członkostwa może być rok 2003 i potwierdziła to w ostatnio opublikowanym raporcie na temat zaawansowania przygotowań państw aspirujących do UE.
Niestety, jak się wydaje, sceptycyzmu wobec rozszerzenia nie da się sprowadzić do psychologicznej przypadłości, jaką jest brak fantazji u jednego polityka. Tkwi tu racjonalne jądro. Aby wytłumaczyć przyczyny, należy pójść najprostszym tropem; gdy nie wiadomo, o co chodzi, to najpewniej o pieniądze. Niemcy są największym płatnikiem netto spośród państw piętnastki (w ich wypadku najmniej korzystna jest relacja pomiędzy kwotą włożoną do budżetu a kwotą otrzymaną z funduszy pomocowych, subwencji itd.). Rząd RFN w dyskusjach nad budżetem na lata 2000-2006 chce zredukować tę niekorzystną proporcję. Oczywiste jest, że obniżka wpłat netto nie będzie mogła się odbyć kosztem tych członków unii, którzy są beneficjentami funduszy pomocowych, czyli Hiszpanii lub Grecji (te, mając wpływ na kształtowanie budżetu, będą temu przeciwne), lecz krajów do unii kandydujących, nie mających żadnego wpływu na te decyzje. Rozszerzenie będzie musiało kosztować, dlatego ograniczenie środków na ten cel musi oznaczać spowolnienie tego procesu.
Logika sceptycyzmu, jak widać, jest łatwa do rozszyfrowania. Problem polega jednak na tym, że Niemcy były krajem nadającym tempo rozszerzeniu. Były do tej pory nie tylko najbardziej optymistycznie nastawione do przyjęcia Polski i innych krajów do UE, lecz, co ważniejsze, ów optymizm zaszczepiały innym. Zmiana stanowiska Bonn - trzeba to powiedzieć z całą ostrością - oznacza w końcu zmianę stanowiska unii jako całości. Notabene, mimo zapewnień, jest to faktyczna reorientacja polityki Niemiec wobec Polski.
Zostawmy jednak stosunki polsko-niemieckie. Nie one są głównym tematem tych rozważań. Przywołałem stanowisko nowej koalicji bońskiej, ponieważ jest ono typowe. Doskonale oddaje nastrój w krajach UE. W nim wyartykułowane zostały dobitnie obawy pojawiające się do tej pory wyłącznie na zamkniętych spotkaniach, w rozmowach w cztery oczy. Niemcy odważyli się wyrazić to, o czym dawno mówili już inni, tyle że za kulisami. Katalog argumentów przeciw szybkiemu rozszerzeniu, a właściwie problemów, jakie należy rozwiązać przed przyjęciem nowych członków, jest znany, ale warto go w tym miejscu przypomnieć. Można je z grubsza podzielić na trzy grupy.
Pierwsza dotyczy wewnętrznej gotowości UE. Chodzi tu o reformę instytucji unijnych (czyli m.in. o zredukowanie liczby komisarzy, wprowadzenie głosowań większościowych w większej niż dotychczas liczbie dziedzin współpracy, zmianę proporcji głosów ważonych w Radzie UE) oraz uchwalenie nowego budżetu na lata 2000-2006, co wiąże się z gruntowną reformą wspólnej polityki rolnej i funduszy pomocowych.
Druga grupa problemów dotyczy polityki zewnętrznej UE. Bruksela musi wypracować elastyczną politykę wobec państw, które nie znajdą się w pierwszej grupie nowych członków, takich jak Bułgaria i Rumunia, oraz krajów nie mających szans w najbliższej przyszłości na akcesje lub się o nią nie ubiegających, a które staną się już niedługo sąsiadami UE - czyli Rosji, Ukrainy i Turcji.
Ostatnią kwestią są problemy wewnętrzne kandydatów. Tu główną trudność sprawia Cypr, formalnie spełniający warunki przyjęcia w pierwszej grupie. Ze względu na tlący się konflikt grecko-turecki wiele państw piętnastki jest przeciwnych szybkiemu przyjęciu tego kraju, obawiając się, że kontrowersja grecko-turecka stanie się sprawą wewnętrzną unii. Sytuację jeszcze bardziej komplikuje twarde stanowisko Aten, grożących zablokowaniem rozszerzenia UE, gdyby Cypr wypadł z pierwszej grupy. Dopiero na samym końcu wymienia się - jako warunek - zdolność państw aspirujących do przyjęcia i implementacji acquis communautaire.
Jak widać, powodów mogących negatywnie wpływać na tempo rozszerzenia dostarcza głównie unia, a nie kandydaci. Jeśli idzie o zdolność tych ostatnich do członkostwa, to opublikowana w listopadzie tego roku ocena Komisji Europejskiej jest raczej pozytywna (zwłaszcza w wypadku Polski i Węgier) i zakłada, że pierwsze kraje Europy Środkowej znajdą się w UE około roku 2003. Obawy natomiast może budzić zdolność państw piętnastki do konsensusu w sprawach istotnych nie tyle dla rozszerzenia, ile efektywnego działania samej unii. Konieczność przeprowadzenia kolejnych reform UE była oczywista już w momencie końcowych prac nad traktatem w Maastricht. Mimo wieloletniej dyskusji, m.in. na forum grupy refleksyjnej, która miała przygotować nowelizację traktatu o UE, efekt ucieleśniony w traktacie z Amsterdamu okazał się - zdaniem większości analityków - mizerny: reforma instytucji miała charakter kosmetyczny, nie usprawniono procesu decyzyjnego itd. Musimy sobie zatem postawić podstawowe pytanie, jakie mamy gwarancje, że tym razem naszym partnerom z UE uda się przeprowadzić - i to w krótkim czasie - głębokie reformy, które przygotują unię do funkcjonowania po zwiększeniu się liczby jej członków. Istnieje więc - i jest to najsmutniejszy wniosek - prawdopodobieństwo, że Polska i pozostała piątka staną się zakładnikami woli reform państw UE.
Konstatacja, że wpływ, jaki możemy wywrzeć na naszych zachodnich partnerów, nie będzie zbyt wielki, jest niewątpliwie prawdziwa. W żadnym wypadku nie może to jednak oznaczać, że powinniśmy biernie oczekiwać, aż znajdą oni w sobie więcej determinacji. Możliwości działania istnieją, choć są ograniczone.
Jest oczywiste, że nie będziemy mieć decydującego głosu w kwestii reformy instytucji i budżetu Unii Europejskiej, z tego prostego powodu, iż nie jesteśmy jeszcze jej członkami. Nie może to jednak stanowić dla nas pretekstu do braku jakichkolwiek prac studyjnych nad projektem polskiej wizji przyszłości unii, w którym przedstawilibyśmy stanowisko w kwestii reformy instytucji i nowej polityki strukturalnej. Taki dokument nie powstał, jak sądzę, z powodu naszego (i tu muszę uderzyć się również we własne piersi) zaniechania. Argument, że nie należy tego robić, gdyż osłabi to naszą pozycję negocjacyjną, nie uwzględnia oczywistego faktu, iż kwestie te nie są przedmiotem negocjacji. A przecież, gdybyśmy potrafili naszym partnerom przedstawić swoje oczekiwania, pierwszym i najważniejszym tego efektem byłby wzrost przewidywalności i wiarygodności Polski w oczach UE.
Jeszcze większe pole manewru rysuje się, jeśli chodzi o kształtowanie polityki UE wobec tych państw Europy Środkowej i Wschodniej, które będą pozostawały poza granicami rozszerzonej unii. Musimy wreszcie opracować plan mogący zapewnić Polsce rolę najważniejszego partnera i podmiotu polityki regionalnej zarówno dla UE, jak i naszych sąsiadów, przede wszystkim państw bałtyckich, Rosji, Ukrainy, Słowacji, Rumunii i Bułgarii. Pierwszy krok zrobił już premier Jerzy Buzek, reaktywując współpracę wyszehradzką. Ten instrument, jak się wydaje, winien stanowić motor napędowy naszej aktywności w regionie.
Trzecim, ostatnim elementem naszej polityki przeciwdziałającej rozszerzeniowemu sceptycyzmowi jest zintensyfikowanie wewnętrznych wysiłków na rzecz dostosowania się do standardów UE. Jest tu jeszcze bardzo wiele do zrobienia. Najważniejszym problemem jest niedowład negocjacji wewnętrznych. Przykładem może być konieczność wystąpienia przez Polskę o okres przejściowy w dziedzinie telekomunikacji, gdyż naszym negocjatorom nie udało się przekonać Ministerstwa Obrony Narodowej do rezygnacji przez wojsko z częstotliwości zarezerwowanych przez Unię Europejską dla nadawców RTV. Jak uczy doświadczenie innych państw, negocjacje wewnętrzne - czyli wypracowywanie naszego stanowiska negocjacyjnego - są ważniejsze niż te najbardziej spektakularne, które prowadzimy z Brukselą.
Musimy także pamiętać, że nie wystarczy osiągać sukcesy, chodzi bowiem o to, by umieć je właściwie sprzedać. I w tym wypadku mamy równie wielkie zadania do wypełnienia, ponieważ do tej pory nie wypracowaliśmy żadnej strategii lobbingowej. Tymczasem liczba adresatów lobbingu wzrasta. Są nimi nie tylko obywatele i politycy "piętnastki", ale również nasi rodacy (wyniki badań dowodzą, że akceptacja społeczna dla wysiłków integracyjnych Polski spada).
Powyższe opinie i propozycje, powie ktoś, mają tę wadę, że dotyczą socjotechniki społecznej i politycznej, a nie rzeczywistości samej. Problem polega jednak na tym, że - jak starałem się wykazać - obecne problemy dotyczą sfery postrzegania i to ją właśnie trzeba zmieniać. Sceptycyzm rozszerzeniowy może stać się samospełniającą przepowiednią, a wtedy nawet nasze największe sukcesy w dziele reformowania kraju i przystosowywania go do standardów Zachodu nie zdadzą się na nic.