Bublodawstwo

Bublodawstwo

Dodano:   /  Zmieniono: 
Parlament nie powinien tworzyć prawa, lecz je uchwalać
Polskie prawo przypomina instrukcję obsługi pralki" - uważa prof. Jerzy Ciemniewski, sędzia Trybunału Konstytucyjnego. Trzymając się tego porównania, można powiedzieć, że nasz parlament jest siermiężną "Franią", która może i wypierze, ale przy okazji zrobi kilka sporych dziur. Także budżetowych. Z powodu "wpisania darowizny" do ustawy o podatku od osób fizycznych fiskus musiał w 1997 r. zaakceptować uszczuplenie wpływów budżetowych o 812 mln zł. A łączne zobowiązania skarbu państwa spowodowane uchwaleniem niezgodnych z konstytucją ustaw sięgają już 11 mld zł. Rachunek za ustawodawcze błędy płacą podatnicy.
Legislacyjne buble słono kosztują. Jest ich wiele, ponieważ poprawki do aktów prawnych zgłaszają posłowie (nawet podczas plenarnego posiedzenia Sejmu). Teoretycznie każdy z nich (ostatnio Maciej Manicki z SLD) może sparaliżować prace legislacyjne. Wystarczy wniosek zaledwie piętnastu posłów, aby zgłosić najbardziej absurdalny projekt. W prawodawczym zapale zdarzyło się, że Senat wprowadził poprawki do nie uchwalonej ustawy, a marszałek Sejmu Maciej Płażyński zapomniał wygłosić formułę o rozpoczęciu tzw. trzeciego czytania ustawy o ratyfikacji konkordatu. Czy pracując w ten sposób nad prawem, podołamy wielkiemu wyzwaniu, jakim jest dostosowanie go do wymogów Unii Europejskiej?
Na razie jest pod tym względem bardzo źle. Raport Komisji Europejskiej ostro gani Polskę za brak zgodności prawodawstwa z unijnymi standardami. W tym niewątpliwie bardzo trudnym zadaniu wyprzedziły nas już nawet Rumunia i Bułgaria. - Surowe opinie Komisji Europejskiej nie odbiegają mocno od prawdy. Faktycznie zasłużyliśmy na mierną ocenę - mówi dr Jerzy Andrzej Wojciechowski, dyrektor Departamentu Harmonizacji Prawa w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej. - Pocieszające jest jednak to, że ze ścieżki właśnie wjechaliśmy na autostradę, ale na autostradę w budowie - dodaje Wojciechowski. Polska musi jeszcze "wchłonąć" ok. 16 tys. unijnych dokumentów - uchwalić kilkaset nowych ustaw i przyjąć ponad tysiąc rozporządzeń. W tym sensie nasza sytuacja przypomina rok 1918, kiedy odzyskaliśmy niepodległość. Musieliśmy sobie wówczas poradzić ze zunifikowaniem czterech systemów prawnych odziedziczonych po zaborcach. Zadanie to powierzono Komisji Kodyfikacyjnej, na której inauguracyjnym posiedzeniu prof. Franciszek Ksawery Fierich stwierdził: "Poczucie prawa dało nam wolność. Niech wolność zapewni nam prawa". Do tych słów podczas konferencji "Tworzenie prawa w Polsce - tradycja i współczesność" nawiązał prezes Trybunału Konstytucyjnego prof. Marek Safjan: "Wolność i demokracja nie są wystarczające, aby uchwalać dobre prawo. Niestety, nie udało się dotychczas stworzyć mechanizmów, które gwarantowałyby jego wysoką jakość".


Wystarczy wniosek zaledwie piętnastu posłów, aby zgłosić najbardziej absurdalny projekt ustawy

Tymczasem od początku demokratycznych przemian w naszym kraju zmieniono ok. 80 proc. regulacji prawnych. Właśnie z powodu braku mechanizmów zapewniających ich dobrą jakość znalazło się wśród wyżej wymienionych wiele legislacyjnych bubli. Wadliwie skonstruowany art. 118 ustawy o finansach publicznych uniemożliwił na przykład gminom dotowanie fundacji i organizacji charytatywnych. Natomiast uchwalając specustawę o pożyczce dla ZUS, parlament świadomie naruszył prawo budżetowe. Ustawy samorządowe zaś wprowadziły niezgodną z konstytucją zasadę, że po upływie roku nie można uchylić wadliwych aktów prawnych tworzonych na szczeblu powiatu i województwa. Rada Legislacyjna, oceniająca projekty ustaw, stwierdziła niedawno, że połowa z nich jest niezgoda z konstytucją.
Zdaniem prof. Zbigniewa Radwańskiego, przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, głównym błędem popełnianym przez polskiego ustawodawcę jest pomieszanie materii prawa prywatnego oraz publicznego, a także tworzenie tzw. ustaw kompleksowych. W prawie bankowym opisano zatem bankowe czynności cywilnoprawne oraz określono strukturę tej instytucji jako podmiotu gospodarczego. Podobny chaos panuje w prawie dotyczącym papierów wartościowych. W ustawie tej (z powodu dosłownego przetłumaczenia angielskiej nazwy) stosowany jest nie znany polskiemu prawu termin "spółka publiczna" zamiast "spółka giełdowa".
Nasze ustawy zawierają niezrozumiałe albo sprzeczne przepisy, błędy językowe oraz luki prawne, a na dodatek są stale nowelizowane. Zdarza się, że minister nie ogłasza tekstu jednolitego ustawy, która ma już ponad 30 nowelizacji, ponieważ nie ma do tego upoważnienia. Co więcej, żaden organ (ani Sąd Najwyższy, ani Trybunał Konstytucyjny) nie ma kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Tymczasem parlament obecnej kadencji uchwalił już 238 ustaw. Średnio 60 proc. ich projektów stanowią inicjatywy poselskie, ale na szczęście tylko połowa z nich staje się obowiązującym prawem.
- Warto dzisiaj przypomnieć koncepcję Johna S. Milla, że parlament przyjmuje albo odrzuca przedłożony mu projekt ustawy, ale nie może go zmieniać - mówi prof. Andrzej Mączyński, sędzia Trybunału Konstytucyjnego. Prof. Mączyński cytuje słowa angielskiego filozofa z dzieła "O rządzie reprezentacyjnym": "Izba niższa nie zechce zrzec się szacownego przywileju obrabiania go [projektu ustawy] ciężkimi swymi rękami. (...) Efekt: zapomniano o paragrafach koniecznych ze względu na inne, podokładano inne nie związane z resztą, aby zadośćuczynić prywatnym interesom albo urojeniom jednego z członków". Doskonale zdawał sobie z tego sprawę Napoleon Bonaparte. Kiedy Trybunał Ludowy nie chciał przyjąć w całości stworzonego przez niego kodeksu, liczbę deputowanych zmniejszono o połowę. Efekt był natychmiastowy: pozostałych 50 trybunów jednogłośnie przyjęło akty prawne obowiązujące we Francji do dziś. Pomnikowe dzieła polskiej myśli prawniczej - kodeks karny Juliusza Makarewicza z 1932 r. oraz kodeks handlowy z 1934 r. - były rozporządzeniami z mocą ustaw prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Sejm nie mógł więc ich "popsuć". - Opowiadam się za stworzeniem specjalnej drogi legislacyjnej dla "produktów" Komisji Kodyfikacyjnej - postuluje prof. Radwański, a prezes Safjan dodaje: - Podzielam ten pogląd. Wówczas parlament mógłby przyjąć przedłożony mu projekt, odrzucić go lub odesłać w celu dokonania poprawek. Taka procedura wymagałaby jednak zmian konstytucyjnych.
Jeszcze radykalniejsze rozwiązanie obowiązuje we Francji. Niektóre akty prawne przedłożone przez rząd legislatywa może wyłącznie odrzucić. Założenie jest proste - opracowywanie ustaw powinno być domeną prawników, rzemieślników w trudnej sztuce legislacji. - Zadaniem polityków jest natomiast precyzyjne określenie celów, jakim mają służyć przyjmowane prawa - mówi prof. Andrzej Zoll, przewodniczący Rady Legislacyjnej. Dlatego na przykład w Kanadzie poseł nie może przedstawić projektu ustawy, którą sam napisał - musi ona otrzymać akceptację albo być wręcz od nowa skonstruowana przez parlamentarnych prawników. Identyczny mechanizm funkcjonuje w Wielkiej Brytanii. Na razie nic nie zapowiada, aby podobne procedury zaczęły obowiązywać u nas. Co gorsza - zdaniem prof. Ciemniewskiego - "nasze elity polityczne nie potrafią precyzyjnie określić, czego chcą, a z drugiej strony starają się narzucić prawnikom sposoby osiągania tych nieprecyzyjnych wizji". Stąd się biorą wnioski mniejszości i poprawki zgłaszane do rządowych projektów na przykład przez partie wchodzące w skład AWS.
Duże nadzieje na poprawę jakości polskiego prawa można wiązać z powstaniem 1 stycznia 2000 r. Rządowego Centrum Legislacyjnego, które ma pomóc w przygotowywaniu przez Radę Ministrów projektów ustaw. Instytucja ta jest wzorowana na holenderskich państwowych departamentach legislacyjnych, a także służbie konstytucyjnej przy urzędzie kanclerza Austrii. Obecnie działania prawników (często bardzo miernych) zatrudnionych w poszczególnych ministerstwach nie są koordynowane - marnotrawiony jest zatem czas i społeczne pieniądze. Na przykład niedawno Ministerstwo Obrony Narodowej opracowało projekt ustawy o odpowiedzialności cywilnej żołnierzy. Był on nieudolnym powieleniem jednego z rozdziałów kodeksu pracy. Równie wartościowe "studia legislacyjne" prowadziło także Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. - Tymczasem wszystkie problemy rozwiązuje dodanie jednego przepisu do kodeksu pracy, stanowiącego, że dotyczy on także żołnierzy i policjantów - stwierdza prof. Andrzej Zoll.
Do Rządowego Centrum Legislacyjnego należeć będzie także czuwanie nad zgodnością opracowywanych ustaw z prawem europejskim. To bardzo trudne zadanie. - W przeciwieństwie do czasów przedwojennych obecnie brakuje jednolitych wzorców europejskich. To prawo dopiero powstaje na podstawie wielu różnych układów odniesienia - mówi prof. Radwański. Z trudności zdają sobie sprawę wybitni prawnicy. Cóż z tego. Dzisiaj poprawka do ustawy zaproponowana przez jednego posła - będąca w istocie współczesnym liberum veto - może popsuć misterną legislacyjną konstrukcję i zniszczyć efekty pracy nawet najlepszych kodyfikatorów.


Więcej możesz przeczytać w 50/1999 wydaniu tygodnika Wprost.

Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App StoreGoogle Play.

 0