PARTIOTYZM

PARTIOTYZM

Dlaczego systemy partyjne w Europie ulegają degeneracji?


Kapitalizm polityczny, czyli swego rodzaju partiokracja, nie jest zjawiskiem nowym i nie zaprzecza istocie demokracji, jest raczej przejawem jednego z jej schorzeń. Już w 1555 r. podczas augsburskiego pokoju religijnego wprowadzono zasadę "Cuius regio, eius religio" ("Czyja władza, tego religia"). Partiokracja (być może w jej zastępstwie lepiej ukuć termin "partiotyzm", pojmowany jako załatwianie partykularnych interesów grupy pod hasłami troski o dobro wspólne?) nie jest też wcale wymysłem polskim. Stworzenie jej nowoczesnej na europejskim gruncie wersji przypisuje się Włochom, a w szczególności liderom chrześcijańskiej demokracji, rządzącym po 1966 r., czyli od czasów pierwszego rzą- du centrolewicowego. Jego twórcą był zmarły przed kilku miesiącami Amintore Fanfani, a tradycję tę kontynuowali Aldo Moro, Giulio Andreotti i Ciriaco De Mita. Ramię w ramię z socjalistami (Bettino Craxi i Giuliano Amato), republikanami (Giovanni Spadolini), a potem także komunistami. System ten doskonale funkcjonuje także we Francji, Niemczech, Austrii czy Belgii. Partiotyzm nie polega zresztą tylko na obsadzaniu stanowisk swoimi ludźmi. Polega też na prowadzeniu wymiany usług między partiami a firmami. W zamian za kwoty wypłacane danej partii lub politykowi na podstawie fikcyjnych rachunków lub lewych umów o pracę działacze usadowieni na szczeblu państwowym, regionalnym, a często gminnym, "załatwiają" ofiarodawcom kontrakty bądź gwarantują zwycięstwa w intratnych przetargach. W ścisłe ramy prawne partiotyzm ujęto w Stanach Zjednoczonych, co mocno ograniczyło pole do nadużyć i korupcji. Nowo wybrany prezydent "likwiduje" całą poprzednią administrację federalną, niemal do najniższego szczebla. Na jej miejsce mianuje zupełnie nowe osoby z własnego staffu. Co ważne, stanowiska w Waszyngtonie rozdzielane są już na początku kampanii wyborczej i dotyczy to zarówno wiceprezydenta, jak i sekretarzy poszczególnych departamentów, ambasadorów, szefów wydziałów, a nawet niższej administracji. W pewnej mierze system ten dotyczy również armii, a przynajmniej cywilnego personelu Departamentu Obrony.

Socjalizm rynkowy. Partiotyzm jest systemem, w którym ludzie partii ulokowani w przedsiębiorstwach, bankach, agencjach, funduszach publicznych, fundacjach, samorządach, kasach chorych czy funduszach emerytalnych płacą polityczny, czyli głównie wyborczy haracz. Niektórzy z nich zamieniają środki publiczne na kapitał - z czasem wymykający się spod kontroli dawnego właściciela. - W Polsce partie są stosunkowo małe i słabe. Możliwość zaoferowania lukratywnych posad i miejsc w radach nadzorczych stanowi więc dla nich nieprzezwyciężoną pokusę "wzmocnienia kadrowego" i zwiększania zakresu wpływów. To chyba główna korzyść, jaką odnoszą z tej walki - uważa Bogusław Grabowski, członek Rady Polityki Pieniężnej. W Polsce system ten nazwano wprawdzie kapitalizmem politycznym (m.in. Wiesław Walendziak), kapitalizmem klientystycznym bądź kapitalizmem państwowym bez państwa (prof. Jadwiga Staniszkis), w istocie nie jest to jednak kapitalizm, lecz socjalizm rynkowy. Święcił triumfy w krajach, w których sektor publiczny wytwarzał niemal połowę PKB. Przez wiele lat (czasem przez całe dziesięciolecia) rządziły tym przeważnie koalicje chadecko-socjalistyczne, dla których sektor publiczny był lennem. W Polsce i innych krajach postkomunistycznych powstanie socjalizmu rynkowego - pod koniec lat 80. - wiąże się natomiast z dawną nomenklaturą. Socjalizm rynkowy był posagiem pozostawionym przez komunizm jego ludziom. Jerzy Mink i Karol Szurek, francuscy socjologowie, autorzy książki "Wielka konwersja, dzieje komunistów w Europie Wschodniej", nazwali ten posag "rentą sytuacyjną". W jej ramach nastąpiła konwersja władzy politycznej w kapitał ekonomiczny.

Model europejski. Partiotyzm narodził się w zachodniej Europie, gdy amerykańska administracja odcięła strumień dotacji na "podtrzymanie demokracji" w tych krajach. Demokratyczne partie zachodnie stanęły wówczas wobec gwałtownej konieczności zdobycia gotówki. Sposobem na to było swoiste "opodatkowanie" wszelkiego rodzaju robót publicznych: każda firma, która otrzymywała zamówienia państwowe na towary lub usługi, płaciła polityczną prowizję pilotującej przedsięwzięcie partii - 5-30 proc. wartości kosztorysu. System ten dotyczył przede wszystkim wielkich koncernów państwowych, które dominowały w gospodarce ówczesnej Europy.

Model polski. W Polsce elementy partiotyzmu można dostrzec w działaniach ugrupowań wchodzących po 1989 r. w skład rządów solidarnościowych, lecz wtedy jego rozwój ograniczał jeszcze etos służby państwu oraz doraźne konieczności związane ze skalą przeprowadzanych zmian. Kiedy w 1993 r. do władzy doszła koalicja SLD-PSL, nie myślano już o ukrywaniu apetytu na posady: tuż po wyborach koalicjanci ustalili, że szefowie obu klubów parlamentarnych (Aleksander Kwaśniewski i Waldemar Pawlak) będą uzgadniać "obsadę kadrową w instytucjach gospodarczych i społecznych, w których decyzje kadrowe nie leżą bezpośrednio w kompetencjach parlamentu i rządu", w tym w firmach z udziałem skarbu państwa. "PSL i SLD dzielą się Rzeczpospolitą jak folwarkiem" - mówił wtedy Bronisław Geremek, ówczesny szef klubu UW. Wkrótce praktycznie odstąpiono od wyłaniania dyrektorów przedsiębiorstw w konkursach. Wymieniono ponad 40 wojewodów, a dyrektorami wydziałów w urzędach zostawali ludzie z poprzedniej epoki (na przykład w Częstochowie, Białymstoku, Radomiu, Kielcach). Nomenklaturę ciągnęły też za sobą osoby awansujące na ważne stanowiska w Warszawie. Ryszard Czarny, ówczesny minister edukacji, ściągnął do ministerstwa kolegów z Kielc i obsadził nimi najważniejsze stanowiska. Na inne powołał byłych aparatczyków z Warszawy oraz osoby, które zakończyły służbę dyplomatyczną. Na podobnej zasadzie wymieciono obsadę wielu kuratoriów oświaty. W 1997 r. krótko przed wyborami parlamentarnymi premier Włodzimierz Cimoszewicz mianował osiemnastu dyrektorów generalnych departamentów niemal we wszystkich ministerstwach i kilku urzędach centralnych. Minister administracji Leszek Miller mianował z kolei 49 dyrektorów generalnych w urzędach wojewódzkich.

Partyjny parytet. Skalę ówczesnej polskiej partiokracji można porównać chyba tylko z Włochami, gdzie system ten został na chadekach niejako "wymuszony" przez socjalistów. Gdy po raz pierwszy - po zerwaniu z Moskwą - wchodzili oni do rządu, praktycznie cała władza, a więc liczące się stanowiska w administracji publicznej, w gospodarce (50 proc. PKB pochodziło z sektora państwowego) i w środkach masowego przekazu, były w rękach chadeków. Kiedy poparcie dla chadeków spadło dwukrotnie, socjaliści stali się języczkiem u wagi (jak w Polsce PSL). Wkrótce zaczęli się domagać miejsc dla swoich działaczy w administracji publicznej. Na początku lat 90. socjaliści zdobywali ledwie 15 proc. głosów, ale zajmowali 25-30 proc. najważniejszych stanowisk. Partiokracja stała się najbardziej widoczna w telewizji. Trzy kanały telewizji publicznej RAI podzielono wedle następującego schematu: program I - chadecy, program II - socjaliści, program III - komuniści. Podziałowi temu odpowiadał też "profil" serwisów informacyjnych. Nadmierny apetyt socjalistów spowodował jednak upadek systemu. Lider "chadeckiej lewicy" Ciriaco De Mita nienawidził szefa socjalistów Bettina Craxiego za to, że osiągał on nieproporcjonalne korzyści z partiokracji, dlatego porozumiał się z komunistami. Wcześniej partia komunistyczna dostawała idące w miliardy dolarów "dotacje" z Moskwy (kanałami KGB), a związane z nią firmy otrzymywały intratne zamówienia z "bratnich krajów". Socjalistów kompromitowano, używając podporządkowanych politykom prokuratur. Była to słynna akcja "Czyste ręce". Zmiotła ona z powierzchni partie dotychczasowych koalicji, a zwłaszcza socjalistyczną. Ostatecznie do władzy doszli komuniści: najpierw jako partner strategiczny w rządach Lamberto Diniego, później jako rozdający karty w rządach Romano Prodiego i Massimo DAlemy. Choć zlikwidowali oni dotychczasowy system nomenklatury, zaraz zaczęli budować własny. W telewizji w miejsce trzech dzienników - chadeckiego, socjalistycznego i komunistycznego - pojawił się na dobrą sprawę tylko jeden: komunistyczny. W wielu krajach partie dzielą między siebie wpływy w gospodarce na zasadzie parytetu. Francuski Elf Aquitaine przez lata uchodził za prawicowy. Według prasy, główną rolę miały tam odgrywać "układy" byłego ministra spraw wewnętrznych Charlesa Pasqua z RPR. Człowiekiem RPR miał być wiceprezes Sirven, który przyszedł do koncernu Elf razem z mianowanym przez socjalistę Mitterranda Loikiem Le Floch-Prigent. Jak poinformował dziennik "Le Parisien", duet Le Floch-Prigent - Sirven dokonał wtedy "podziału świata i prowizji" w porozumieniu i z prawicą, i z lewicą. Partie uznały najwidoczniej, że gdy w grę wchodzą wielkie pieniądze, lepiej się dogadać z politycznymi rywalami. System ten jednak zwykle się degeneruje: "udziałowcy" czują się bezkarni i w końcu przestają być ostrożni. Wtedy do akcji wkraczają wolne media.

Kasa wyborcza. Ważnym powodem utrwalenia się partiokracji są koszty polityki. A partie narzekają wciąż na brak pieniędzy. Partiotyzm pozwala tymczasem na finansowanie polityki "pod stołem". Przykładem jest francuska firma Urba, która okazała się dyskretną "czarną kasą" Partii Socjalistycznej. Dowodzi tego też afera z przydzielaniem kontraktów na dostawy wody, której bohaterem był neogaullistowski minister i mer Grenoble, Alain Carignon. To samo odnosi się do jednej z afer wokół paryskiego biura przydzielającego mieszkania kwaterunkowe oraz do merostwa Paryża, które zatrudniało na fikcyjnych etatach osoby pracujące w rzeczywistości w centrali neogaullistowskiej partii RPR. Polscy politycy uważnie obserwują - choćby podczas międzypartyjnych spotkań - ekonomiczną zapobiegliwość największych partii w krajach Zachodu i szybko się uczą. Nie dziwi zatem, że w czasie rządów SLD-PSL koalicjanci podzielili się prawie wszystkim, co było do podzielenia, w tym wielkimi firmami. Zdzisław Mątkiewicz i Jan Zagajewski trafili do Ciechu, Jan Monkiewicz do PZU, Andrzej Śmietanko do Pekao, Kazimierz Olesiak do BGŻ, a Ireneusz Nawrocki do KGHM Polska Miedź. Koalicja AWS-UW przejęła więc państwo, w którym większość "konfitur" została rozdana. Na podziale tym nierzadko korzystali ludzie uprzywilejowani już w czasach PRL. Przy tym często hamowali oni rozwój firm, którymi kierowali. Ludzie ci obawiali się prawdziwej prywatyzacji, toteż nie szukali strategicznego inwestora, który miałby nad nimi kontrolę. Wybierali prywatyzację w ofercie publicznej, gdyż emisja nowych serii akcji rozpraszała akcjonariat, przez co pozycje prezesów i zarządów były bardzo silne. Dotyczyło to w szczególności byłych central handlu zagranicznego. Nawet jeśli firmy te były w 70 proc. prywatne, akcje były tak rozproszone, że o wszystkim decydował zarząd i prezes. To stawiało ich w uprzywilejowanej pozycji wobec polityków, którym świadczyli różne usługi. Czy nie tak funkcjonował przez lata zarząd BIG Banku? Właśnie dlatego zmiana rady nadzorczej tego banku wywołała reakcję tylu polityków - od prezydenta Kwaśniewskiego po Mariana Krzaklewskiego. Kiedy sektor państwowy dominował w polskiej gospodarce, menedżerowie z czasów PRL radzili sobie nieźle dzięki układom i politycznemu wsparciu. W gospodarce prywatnej nagle okazało się, że ich kwalifikacje są ograniczone. Wyszło to na jaw zwłaszcza w 1998 r., kiedy wskutek przyspieszenia prywatyzacji nowi właściciele zaczęli wymagać od zarządów zupełnie innych zachowań na rynku. Takie firmy, jak Animex, Impexmetal czy Elektrim natychmiast miały o połowę mniejsze zyski niż poprzednio. To tłumaczy wiele zmian kadrowych przeprowadzonych w ostatnich latach. Wymiana zarządów rodziła oczywiście polityczne konflikty, gdyż przerywała układy ze światem polityki. A te układy gwarantowały finansowanie polityki "pod stołem". Jedyną receptą na ukrócenie tych praktyk jest prywatyzacja spółek skarbu państwa. I paradoksalnie Emil Wąsacz - szybko prywatyzując państwowy majątek - bardziej się przyczynił do osłabienia nomenklaturowych powiązań i mechanizmów korupcji niż politycy, którzy o tym tylko dyskutowali bądź prowadzili kampanie "czystych rąk" (jak Włodzimierz Cimoszewicz). Problemem jest to, że praktyki państwowych spółek szybko się upowszechniły w firmach prywatnych. Ich właściciele sponsorowali kampanie polityczne i zatrudniali polityków w radach nadzorczych, w zamian otrzymując intratne zamówienia rządowe. Nie jest przypadkiem, że liczne świty polityczne (ze wszystkich ważnych partii) otaczają holdingi największych polskich biznesmenów - Ryszarda Krauzego, Jana Kulczyka, Zygmunta Solorza czy Sobiesława Zasady.

Wyższa konieczność. Kiedy koalicja AWS-UW objęła w 1997 r. władzę, musiała zagwarantować sobie bezpieczeństwo podejmowanych reform (sytuacja była podobna do tej w 1989 r.). Temu początkowo służyły decyzje kadrowe. Tam, gdzie pozostali ludzie starego systemu, reformy były opóźniane lub wręcz bojkotowane. Tak było choćby w spółkach węglowych, w oświacie, służbie zdrowia. Z czasem osłona reform nie była już głównym motywem zmian kadrowych, a partie upomniały się o stanowiska. Upomniały się głównie dlatego, by ich elektorat miał dowód, że liczą się w układach władzy. Tym można m.in. tłumaczyć "oddanie" ZChN resortu łączności, nadzoru nad funduszami ubezpieczeniowymi, PFRON, fundacją Polsko-Niemieckie Pojednanie. Na tej zasadzie zaplecze byłego wicepremiera Janusza Tomaszewskiego miało wpływ na energetykę i administrację wojewódzką, a PChD decydowało o wielu zmianach kadrowych w górnictwie. Ale w tym samym czasie nie próżnowała także opozycja. W województwach, w których miała większość w sejmikach, obsadzała swoimi ludźmi rady nadzorcze kas chorych. W województwie zachodniopomorskim 15 z 20 miejsc przypadło SLD i PSL.

Kontrolowany partiotyzm. Ostatnio we Włoszech coraz częściej mówi się, że być może kontrolowany partiotyzm nie jest taki zły. Powodem pojawiania się takich opinii jest niechęć komunistów do dzielenia się władzą z innymi. Poważni komentatorzy twierdzą, że wprawdzie nomenklatura wielopartyjna nie była najlepszym z systemów, ale przynajmniej gwarantowała pluralizm życia publicznego.
Okładka tygodnika WPROST: 9/2000
Więcej możesz przeczytać w 9/2000 wydaniu tygodnika „Wprost”
Zamów w prenumeracie lub w wersji elektronicznej:
 0