Czy japońskim politykom uda się wygrać bitwę o władzę z potężną kastą urzędników? Odpolitycznić gospodarkę i administrację państwową! - to jeden z najczęstszych postulatów coraz silniejszych ruchów obywatelskich w Europie i Ameryce. Tymczasem w Japonii rozpoczyna się właśnie wdrażanie poważnej reformy administracyjnej, przebiegającej pod hasłem odbiurokratyzowania organów centralnych i... zwrócenia władzy politykom.
Dla Polaków, zmęczonych ciągłymi walkami między poszczególnymi ugrupowaniami o polityczne łupy, może to brzmieć paradoksalnie czy wręcz nieprawdopodobnie, Japończycy jednak liczą na stworzenie mechanizmu skuteczniejszego i elastyczniejszego zarządzania państwem. Być może jesteśmy świadkami najgłębszej od II wojny światowej przebudowy państwa japońskiego.
Koniec monokultury
Reforma przygotowywana była od 1997 r. przez trzy kolejne rządy premierów Hashimoto, Obuchi i Moriego. W tym czasie rządząca koalicja pod przewodnictwem liberałów z Partii Liberalno-Demokratycznej kilkakrotnie zmieniała kształt. Zdążyła się przez nią przewinąć większość ugrupowań politycznych, takich jak socjaldemokraci, liberałowie, konserwatyści oraz partie Sakigake i Komeito. Zastrzeżeń co do istoty i kierunku zmian nie zgłaszali zresztą także pozostający w opozycji komuniści i politycy nowo powstałego największego ugrupowania opozycyjnego - Partii Demokratycznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że system, w którym klasa urzędników państwowych funkcjonuje na poły jako prywatna armia jednej partii, na poły zaś jako samodzielna i wszechpotężna machina biurokratyczna, nie przystaje do rzeczywistości. Tym bardziej że PLD utraciła monopol na sprawowanie władzy. Najbardziej widoczne stało się to w 1993 r., kiedy ośmiu partiom opozycyjnym udało się sformować rząd Morihiro Hosokawy i po raz pierwszy od 50 lat odsunąć PLD od władzy. Kolejno wyciągane na światło dzienne afery korupcyjne, sięgające najwyższych szczebli zarówno w strukturach politycznych, jak i biurokratycznych dowiodły ostatecznie, jak nieprzejrzysty i nieefektywny jest obecny model zarządzania państwem.
Cała władza w ręce polityków!
W najbliższych dniach krajobraz Kasumigaseki, słynnej rządowej dzielnicy w Tokio, zmieni się - dla wielu nie do poznania. Liczba ministerstw i urzędów centralnych ma się zmniejszyć z 23 do 13. W miejsce dotychczasowej Kancelarii Premiera powstanie potężny Urząd Rady Ministrów, który ma być zapleczem doradczym i politycznym premiera, równocześnie zaś swoistym superministerstwem koordynującym pracę poszczególnych resortów. Pozycja szefa rządu znacznie się wzmocni. Dotychczas funkcjonował on na zasadzie primus inter pares - nadzorował prace rządu i kierował nimi zgodnie ze wskazówkami uchwalanymi kolegialnie przez radę ministrów. Teraz ma decydować o kierunkach polityki w najważniejszych dla kraju dziedzinach, jak bezpieczeństwo, polityka zagraniczna oraz gospodarcza, finansowa i budżetowa.
Bodaj najważniejszą konsekwencją reformy jest zasadnicza zmiana filozofii zarządzania państwem, polegająca na upolitycznieniu pracy ministerstw i urzędów centralnych. Aby nadać charakter polityczny silnie zbiurokratyzowanemu procesowi podejmowania decyzji w kwestiach polityki i kierunków działania resortów (głównie tych związanych z gospodarką i finansami) oraz w większym stopniu podporządkować politykom urzędników ministerialnych, wprowadzono nie znane dotychczas instytucje wiceministra i sekretarza politycznego. Wiceminister będzie wdrażał ustalone plany i strategie, a także - pod nieobecność ministra - przejmować jego obowiązki i reprezentować go w parlamencie, odpowiadając na interpelacje deputowanych. Do tej pory uprawnienia takie przysługiwały dyrektorowi generalnemu - najwyżej postawionemu przedstawicielowi ministerialnej administracji. Sekretarz polityczny ma wspomagać ministra w nadzorowaniu pracy resortu. Z iście japońską dokładnością ustalono nawet kryteria polityczne, jakie winni spełniać kandydaci na oba stanowiska: wiceministrem może zostać polityk zasiadający w parlamencie trzecią lub czwartą kadencję, sekretarz zaś powinien mieć na swoim koncie jedną lub dwie wygrane kampanie parlamentarne.
Żelazny trójkąt
Aby zrozumieć, w jakim stopniu reforma zmienia rozkład sił między wierzchołkami "żelaznego trójkąta" - politykami (sei), urzędnikami (kan) i przedstawicielami biznesu (zai), przyjrzyjmy się praktykom i zwyczajom panującym dotychczas w Kasumigaseki. Rządząca w Japonii niepodzielnie w latach 1955-1993, a następnie z krótką przerwą współrządząca do dziś PLD stworzyła z kastą biurokratów powiązaną wewnętrznie strukturę. Partia określała zarysy strategii politycznej i interweniowała w najistotniejszych kwestiach dotyczących redystrybucji dochodu, takich jak struktura podatków, system opieki społecznej czy dotacje dla hołubionych ze względów politycznych grup społecznych (na przykład rolników). Polityka ekonomiczna i bieżące zarządzanie państwem pozostawiano w znacznej mierze biurokracji centralnej. Można nawet mówić o specyficznie japońskim "rządzie o podwójnym dnie" czy też "rządzie za kurtyną", jak go nazywał przed kilkunastoma laty francuski publicysta Robert Guillain.
Podobnie jak kanclerze, regenci i szogunowie przez wiele stuleci rządzili krajem w imieniu cesarza, tak w okresie powojennym kierowała państwem potężna klasa urzędników ukrywających się za plecami ministrów. Obowiązywała zasada, że na posiedzeniu rządu dyskutowano jedynie o kwestiach ustalonych wcześniej na posiedzeniu innego ciała - rady dyrektorów generalnych (administracyjnych, rzecz jasna). Rząd centralny dzielił się na ministerstwa, biura i departamenty, a wreszcie sekcje odpowiadające poszczególnym branżom przemysłu. W ten sposób każdy sektor gospodarki był ściśle przypisany do konkretnej jednostki administracji.
Półtorej partii
Urzędnicy ministerialni poprzez mechanizm tak zwanego "kierowania administracyjnego" (gyosei shido) w nieformalny, lecz nader skuteczny sposób przekazywali przedstawicielom kół przemysłowych i poszczególnym przedsiębiorstwom wy-tyczne dotyczące kierunków działania. To oni wydawali licencje i nadawali uprawnienia, regulowali przepływ zarządzeń i dokumentów, interpretowali ustawy anty-monopolowe, ustalali wiele politycznych i gospodarczych priorytetów, a nawet rozpisywali budżet. Biurokraci odgrywali tym samym zasadniczą rolę w procesie podejmowania decyzji i formułowania strategii gospodarczej. To oni - znacznie częściej niż politycy zasiadający w parlamencie - przygotowywali projekty ustaw. Co prawda parlament zatwierdzał ustawy, ale to biurokracja napełniała je treścią. Jak się to czasem obrazowo ujmuje, urzędnicy we współpracy z przedstawicielami biznesu troszczyli się o rozwój gospodarki i dbali o "nasiona" wzrostu, politycy zaś decydowali o tym, w jaki sposób zostaną podzielone jego "owoce". Inaczej mówiąc, alokacja zasobów miała charakter apolityczny; kwestią polityczną była natomiast redystrybucja dochodów. Ten specyficznie japoński system charakteryzowało połączenie pluralizmu (wolnego rynku i demokracji parlamentarnej) z silnym interwencjonizmem administracyjnym (biurokracją). Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że oba te elementy nie mogą funkcjonować sprawnie w ramach jednego układu, jednak jak wskazuje długoletnia praktyka japońska, było to możliwe, przynajmniej pod rządami "systemu półtorej partii" - rządzącej PLD i słabej opozycyjnej partii socjalistycznej.
Trudne pożegnanie z tradycją
Podstawy systemu ukształtowały się bezpośrednio po wojnie, w czasie okupacji amerykańskiej. Okoliczności powstania wywarły na niego istotny wpływ. Urzędnicy ministerialni nie byli bezpośrednio uwikłani w wojnę, a jeśli nawet, to w dużo mniejszym stopniu niż politycy, dzięki czemu mogli nadal administrować państwem. Przyczyn silnej pozycji biurokracji można się też doszukiwać w zakorzenionym w całej wschodniej Azji konfucjańskim szacunku dla klasy urzędniczej, wywodzącym się jeszcze z Chin okresu Tang (VIII w.), kiedy opracowano system egzaminów państwowych, otwierających drogę do kariery urzędniczej bez względu na pochodzenie społeczne adepta.
Gdy biurokracja, stanowiąca precyzyjne narzędzie sprawowania władzy, nadmiernie się rozrasta, nierzadko zaczyna traktować środki jak cele same w sobie zarówno wbrew intencjom rządzących, jak i rządzonych. Tymczasem elity biurokratyczne, zainteresowane zachowaniem status quo, starają się za wszelką cenę przeciwstawić żądaniom zmian. Dlatego pytanie, czy japońscy politycy zdołają się wyzwolić z uzależnienia od klasy urzędniczej, pozostaje otwarte. Zmiana uświęconego tradycją systemu to zadanie iście herkulesowe.
Koniec monokultury
Reforma przygotowywana była od 1997 r. przez trzy kolejne rządy premierów Hashimoto, Obuchi i Moriego. W tym czasie rządząca koalicja pod przewodnictwem liberałów z Partii Liberalno-Demokratycznej kilkakrotnie zmieniała kształt. Zdążyła się przez nią przewinąć większość ugrupowań politycznych, takich jak socjaldemokraci, liberałowie, konserwatyści oraz partie Sakigake i Komeito. Zastrzeżeń co do istoty i kierunku zmian nie zgłaszali zresztą także pozostający w opozycji komuniści i politycy nowo powstałego największego ugrupowania opozycyjnego - Partii Demokratycznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że system, w którym klasa urzędników państwowych funkcjonuje na poły jako prywatna armia jednej partii, na poły zaś jako samodzielna i wszechpotężna machina biurokratyczna, nie przystaje do rzeczywistości. Tym bardziej że PLD utraciła monopol na sprawowanie władzy. Najbardziej widoczne stało się to w 1993 r., kiedy ośmiu partiom opozycyjnym udało się sformować rząd Morihiro Hosokawy i po raz pierwszy od 50 lat odsunąć PLD od władzy. Kolejno wyciągane na światło dzienne afery korupcyjne, sięgające najwyższych szczebli zarówno w strukturach politycznych, jak i biurokratycznych dowiodły ostatecznie, jak nieprzejrzysty i nieefektywny jest obecny model zarządzania państwem.
Cała władza w ręce polityków!
W najbliższych dniach krajobraz Kasumigaseki, słynnej rządowej dzielnicy w Tokio, zmieni się - dla wielu nie do poznania. Liczba ministerstw i urzędów centralnych ma się zmniejszyć z 23 do 13. W miejsce dotychczasowej Kancelarii Premiera powstanie potężny Urząd Rady Ministrów, który ma być zapleczem doradczym i politycznym premiera, równocześnie zaś swoistym superministerstwem koordynującym pracę poszczególnych resortów. Pozycja szefa rządu znacznie się wzmocni. Dotychczas funkcjonował on na zasadzie primus inter pares - nadzorował prace rządu i kierował nimi zgodnie ze wskazówkami uchwalanymi kolegialnie przez radę ministrów. Teraz ma decydować o kierunkach polityki w najważniejszych dla kraju dziedzinach, jak bezpieczeństwo, polityka zagraniczna oraz gospodarcza, finansowa i budżetowa.
Bodaj najważniejszą konsekwencją reformy jest zasadnicza zmiana filozofii zarządzania państwem, polegająca na upolitycznieniu pracy ministerstw i urzędów centralnych. Aby nadać charakter polityczny silnie zbiurokratyzowanemu procesowi podejmowania decyzji w kwestiach polityki i kierunków działania resortów (głównie tych związanych z gospodarką i finansami) oraz w większym stopniu podporządkować politykom urzędników ministerialnych, wprowadzono nie znane dotychczas instytucje wiceministra i sekretarza politycznego. Wiceminister będzie wdrażał ustalone plany i strategie, a także - pod nieobecność ministra - przejmować jego obowiązki i reprezentować go w parlamencie, odpowiadając na interpelacje deputowanych. Do tej pory uprawnienia takie przysługiwały dyrektorowi generalnemu - najwyżej postawionemu przedstawicielowi ministerialnej administracji. Sekretarz polityczny ma wspomagać ministra w nadzorowaniu pracy resortu. Z iście japońską dokładnością ustalono nawet kryteria polityczne, jakie winni spełniać kandydaci na oba stanowiska: wiceministrem może zostać polityk zasiadający w parlamencie trzecią lub czwartą kadencję, sekretarz zaś powinien mieć na swoim koncie jedną lub dwie wygrane kampanie parlamentarne.
Żelazny trójkąt
Aby zrozumieć, w jakim stopniu reforma zmienia rozkład sił między wierzchołkami "żelaznego trójkąta" - politykami (sei), urzędnikami (kan) i przedstawicielami biznesu (zai), przyjrzyjmy się praktykom i zwyczajom panującym dotychczas w Kasumigaseki. Rządząca w Japonii niepodzielnie w latach 1955-1993, a następnie z krótką przerwą współrządząca do dziś PLD stworzyła z kastą biurokratów powiązaną wewnętrznie strukturę. Partia określała zarysy strategii politycznej i interweniowała w najistotniejszych kwestiach dotyczących redystrybucji dochodu, takich jak struktura podatków, system opieki społecznej czy dotacje dla hołubionych ze względów politycznych grup społecznych (na przykład rolników). Polityka ekonomiczna i bieżące zarządzanie państwem pozostawiano w znacznej mierze biurokracji centralnej. Można nawet mówić o specyficznie japońskim "rządzie o podwójnym dnie" czy też "rządzie za kurtyną", jak go nazywał przed kilkunastoma laty francuski publicysta Robert Guillain.
Podobnie jak kanclerze, regenci i szogunowie przez wiele stuleci rządzili krajem w imieniu cesarza, tak w okresie powojennym kierowała państwem potężna klasa urzędników ukrywających się za plecami ministrów. Obowiązywała zasada, że na posiedzeniu rządu dyskutowano jedynie o kwestiach ustalonych wcześniej na posiedzeniu innego ciała - rady dyrektorów generalnych (administracyjnych, rzecz jasna). Rząd centralny dzielił się na ministerstwa, biura i departamenty, a wreszcie sekcje odpowiadające poszczególnym branżom przemysłu. W ten sposób każdy sektor gospodarki był ściśle przypisany do konkretnej jednostki administracji.
Półtorej partii
Urzędnicy ministerialni poprzez mechanizm tak zwanego "kierowania administracyjnego" (gyosei shido) w nieformalny, lecz nader skuteczny sposób przekazywali przedstawicielom kół przemysłowych i poszczególnym przedsiębiorstwom wy-tyczne dotyczące kierunków działania. To oni wydawali licencje i nadawali uprawnienia, regulowali przepływ zarządzeń i dokumentów, interpretowali ustawy anty-monopolowe, ustalali wiele politycznych i gospodarczych priorytetów, a nawet rozpisywali budżet. Biurokraci odgrywali tym samym zasadniczą rolę w procesie podejmowania decyzji i formułowania strategii gospodarczej. To oni - znacznie częściej niż politycy zasiadający w parlamencie - przygotowywali projekty ustaw. Co prawda parlament zatwierdzał ustawy, ale to biurokracja napełniała je treścią. Jak się to czasem obrazowo ujmuje, urzędnicy we współpracy z przedstawicielami biznesu troszczyli się o rozwój gospodarki i dbali o "nasiona" wzrostu, politycy zaś decydowali o tym, w jaki sposób zostaną podzielone jego "owoce". Inaczej mówiąc, alokacja zasobów miała charakter apolityczny; kwestią polityczną była natomiast redystrybucja dochodów. Ten specyficznie japoński system charakteryzowało połączenie pluralizmu (wolnego rynku i demokracji parlamentarnej) z silnym interwencjonizmem administracyjnym (biurokracją). Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że oba te elementy nie mogą funkcjonować sprawnie w ramach jednego układu, jednak jak wskazuje długoletnia praktyka japońska, było to możliwe, przynajmniej pod rządami "systemu półtorej partii" - rządzącej PLD i słabej opozycyjnej partii socjalistycznej.
Trudne pożegnanie z tradycją
Podstawy systemu ukształtowały się bezpośrednio po wojnie, w czasie okupacji amerykańskiej. Okoliczności powstania wywarły na niego istotny wpływ. Urzędnicy ministerialni nie byli bezpośrednio uwikłani w wojnę, a jeśli nawet, to w dużo mniejszym stopniu niż politycy, dzięki czemu mogli nadal administrować państwem. Przyczyn silnej pozycji biurokracji można się też doszukiwać w zakorzenionym w całej wschodniej Azji konfucjańskim szacunku dla klasy urzędniczej, wywodzącym się jeszcze z Chin okresu Tang (VIII w.), kiedy opracowano system egzaminów państwowych, otwierających drogę do kariery urzędniczej bez względu na pochodzenie społeczne adepta.
Gdy biurokracja, stanowiąca precyzyjne narzędzie sprawowania władzy, nadmiernie się rozrasta, nierzadko zaczyna traktować środki jak cele same w sobie zarówno wbrew intencjom rządzących, jak i rządzonych. Tymczasem elity biurokratyczne, zainteresowane zachowaniem status quo, starają się za wszelką cenę przeciwstawić żądaniom zmian. Dlatego pytanie, czy japońscy politycy zdołają się wyzwolić z uzależnienia od klasy urzędniczej, pozostaje otwarte. Zmiana uświęconego tradycją systemu to zadanie iście herkulesowe.
Więcej możesz przeczytać w 3/2001 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.