Porażką wizerunkową rządu i ministra infrastruktury Cezarego Grabarczyka jest fakt, że w ciągu mijającej kadencji nie udało się pokazać, że Polska jest w stanie – koncentrując środki inwestycyjne – zbudować dłuższego, np. 200-kilometrowego odcinka autostrady – mówi w rozmowie z Wprost24 Henryk Klimkiewicz, prezes Zespołu Doradców Gospodarczych TOR, podsumowując dokonania rządu w zakresie rozbudowy infrastruktury kraju.
Artur Bartkiewicz, Wprost24: W ocenie opinii publicznej dokonania rządu w zakresie budowy infrastruktury skończyły się, delikatnie mówiąc – spektakularną klapą. A jaką ocenę pan wystawiłby rządowi za działania w tym zakresie?
Henryk Klimkiewicz: Wydaje mi się, że resort infrastruktury nie zasługuje na oceny tak niskie, jakie wystawia mu opinia publiczna. Błędem rządu i resortu było złożenie zbyt wielu obietnic co do skali inwestycji, które od początku były niemożliwe do spełnienia. Abstrahując od tych nierealnych zapowiedzi i biorąc pod uwagę to, co można było zrobić, postawiłbym rządowi trzy z plusem, lub cztery z minusem. Taką słabą czwórkę. Nie należy zapominać o tym, że na starcie minister infrastruktury miał ogromne problemy z przepisami prawnymi, które regulują procesy inwestycyjne. Chodzi m.in. o ustawę o ochronie środowiska, prawo budowlane, ustawę o zamówieniach publicznych. Wszystkie te ustawy były „źle skrojone", co sprawiało, że proces przygotowania inwestycji się przedłużał.
Dziś nie ma już kłopotów z prawem?
I tak, i nie. Zmiana prawa to swego rodzaju legislacyjny sukces rządu, jest jednak jedno „ale". Prawo zostało wprawdzie poprawione, ale co z tego, skoro z wcielaniem prawa w życie wciąż są problemy. Chodzi mi o poziom wykonawczy – stosowanie przepisów na poziomie powiatu, czy gminy. Urzędnicy wciąż wykorzystują fakt, że prawo nie jest stanowczo egzekwowane. Problemem pozostają decyzje administracyjne. Jest postęp jeśli chodzi o tempo prac wykonawców – którym za niedotrzymywanie terminów grożą wysokie kary – ale już np. organ administracji publicznej, który musi wydać zgodę budowlaną, nie dotrzymuje ustawowego terminu, a mimo to nie ponosi konsekwencji.
Zawodzą urzędnicze kadry…
Zawodzą kadry i nadzór nad armią urzędników.
Pozostańmy jeszcze przy obowiązującym prawie. Obrońcy ministra Grabarczyka wskazują, że przy słynnej klapie z budową odcinka autostrady A2 szef resortu infrastruktury miał – przy wyborze inwestora – ręce związane przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, która zmusiła go do wybrania najtańszej oferty, a więc do postawienia na Covec.
To nieprawda. Obowiązujące prawo pozwala sformułować warunki przetargu w taki sposób, by uwzględniały one czynniki inne niż cena. Prawdą jest jednak, że wieloletnia praktyka tworzenia dokumentów przetargowych jest taka, aby kierować się niemal wyłącznie tym kryterium. Tu kłaniają się również rządy poprzednich ekip, które doprowadziły do sytuacji, że w Polsce istnieje przyzwolenie społeczne i polityczne wyłącznie na takie przetargi, w których wykonawcę wyłania się na podstawie oferowanej przez niego ceny. To fatalna sytuacja, bo przy dużych inwestycjach takie kryterium jest – jak widać – zawodne.
Urzędnicy boją się wizyty funkcjonariuszy CBA?
Boją się. W efekcie Polska różni się pod tym względem od innych krajów europejskich, w których - przy dużych projektach – istnieje praktyka, że na samym początku postępowania przetargowego odrzuca się skrajne oferty: najtańszą i najdroższą.
Czy tę polską praktykę można jakoś zmienić?
Tak. Po pierwsze trzeba pamiętać, że za realizację dużych inwestycji drogowych i kolejowych odpowiedzialny jest nie tylko minister infrastruktury, ale również ministrowie: finansów, rozwoju regionalnego, ochrony środowiska. Dziś widoczny jest brak niezbędnej koordynacji działań między wszystkimi tymi podmiotami, a także brak komunikacji między instytucjami państwowymi, a wykonawcami. W kontaktach państwa z wykonawcą istnieje wręcz przesadna podejrzliwość. Tymczasem w Polsce – wzorem innych krajów – powinno stworzyć się formułę zespołu koordynacyjnego, który wychwytuje sygnały o dysfunkcjach systemu. Taki zespół powinien zwracać uwagę choćby na fakt, że przy dużych inwestycjach infrastrukturalnych cena nie może stanowić jedynego kryterium wyboru wykonawcy.
Zmiany są potrzebne również w systemie nadzoru nad urzędnikami i kontroli ich działań. Jeśli urzędnicy – wbrew ustawie – wydają decyzję nie w ciągu miesiąca, lecz np. w ciągu trzech miesięcy, to powinni zostać zdyscyplinowani. Jeśli urzędy tłumaczą, że nie mogą pracować szybciej, bo brakuje im pracowników – to należy przeprowadzić audyt i sprawdzić, czy tak jest w istocie. Niezbędna jest wreszcie kontrola inwestycji na etapie ich realizacji. Nie może być tak, że „coś nie wyjdzie" i wykonawca opuszcza plac budowy. Należy dokonać audytu wszystkich najważniejszych projektów inwestycyjnych – bo jeśli skontroluje się największe budowy, to uzyska się pewien obraz całości.
Nie zaskakuje pana, że w Polsce – od 20 lat – każdy kolejny rząd potyka się na infrastrukturze, a każdy kolejny szef resortu infrastruktury staje się chłopcem do bicia dla opinii publicznej i opozycji?
To jest świadectwo polskiej niezdolności do wspólnego działania. Nie można bowiem powiedzieć, że w ogóle nie potrafimy budować dróg. Przedwczoraj jechałem oddanym do użytku fragmentem autostrady A1 – między Sośnicą, a Czeladzią – i muszę powiedzieć, że droga jest piękna. Cóż jednak z tego, skoro jest to kawałek autostrady na drogowej pustyni, w związku z czym jeżdżą nią tylko nieliczne samochody. To jest nasz problem – wyznaczamy sobie cele strategiczne, a potem, zamiast koncentrować siły na wybranych odcinkach, wykonujemy punktowe prace na drogach w całej Polsce.
W rezultacie wszystko wygląda ładnie na planach – i tylko na planach.
Właśnie. Między Częstochową a Warszawą jedna część dwupasmowej drogi jest – praktycznie w całości - w remoncie. A równolegle trwają prace na autostradzie A1, które gdzieś utknęły. W tym samym terminie budujemy dwie drogi w tym samym kierunku, z których żadna nie jest w pełni przejezdna! Gdybym ja był decydentem to powiedziałbym: panowie, na początku wszystkie siły i środki rzucamy na A1 i dopiero po jej zakończeniu zajmujemy się remontem drugiej trasy. Teraz – nawet gdy szybko pokonamy wspomniany fragment autostrady A1 – to utkniemy w korkach w Czeladzi. Zamiast usprawniać sieć komunikacyjną „przenosimy korki".
A Polacy nie widzą wyrazistego efektu tych prac.
Porażką wizerunkową rządu i ministra infrastruktury Cezarego Grabarczyka jest fakt, że w ciągu mijającej kadencji nie udało się pokazać, że Polska jest w stanie – koncentrując środki inwestycyjne – zbudować dłuższego, np. 200-kilometrowego odcinka autostrady. A przecież Czesi budowali autostrady nawet wtedy, gdy nie mogli liczyć na pomoc z UE. Dziś Czesi kończą budowę sieci kluczowych dla kraju autostrad, a my wciąż jesteśmy w połowie drogi.
Rząd chciał ostatnio przesunąć środki unijne przeznaczone na modernizację kolei na doinwestowanie inwestycji drogowych. To słuszny krok?
Tego przede wszystkim nie da się zrealizować. UE oczekuje, że nakłady na kolej i na drogi w krajach członkowskich będą kształtowały się w proporcji 40 do 60. Polska i tak jest traktowana ulgowo, bo UE zaakceptowała, że u nas proporcja ta rozkłada się jak 20 do 80. Teraz rząd chciałby wykorzystać na budowę dróg również te 20 procent środków unijnych. Z tego co słyszę decyzja UE będzie w tej kwestii odmowna. Inwestycje kolejowe w krajach starej UE mają jednak inną hierarchię ważności niż w Polsce.
Te kraje drogi zbudowały już dawno…
I nie chcą się przekonać do naszych racji. Wydaje mi się, że w tej chwili można byłoby negocjować z Brukselą, aby część z tych środków, które chcemy przeznaczyć na drogi, zostało jednak wykorzystanych na modernizowanie kolei. Innymi słowy trzeba pokazać, że na kolei jesteśmy w stanie coś zrobić – bo jak dotąd z inwestycjami kolejowymi mamy te same, jeśli nie większe, problemy co z inwestycjami drogowymi. Jeśli przekonamy UE, że chcemy inwestować również w kolei, może uda nam się skłonić Brukselę do czasowej zmiany proporcji wykorzystywania przyznawanych nam środków.
Co poradziłby pan przyszłemu ministrowi infrastruktury? Czy powinien on skoncentrować się na jednej-dwóch inwestycjach, żeby wreszcie móc pochwalić się jakimś sukcesem przed opinią publiczną?
To nie jest takie proste. Inwestycji, które zostały już rozpoczęte, nie można w prosty sposób zatrzymać – zawarto przecież umowy, które będą wciąż obowiązywać. Minister powinien zacząć urzędowanie od audytu inwestycji, szczególnie tych, które są zagrożone, na których proces inwestycyjny jest opóźniony oraz tych, które muszą być ukończone, aby cały układ komunikacyjny był funkcjonalny. Tu potrzebne są też działania interwencyjne – nie można się tym sprawom tylko przyglądać. Trzeba też uporządkować hierarchię celów i poprawić proces koordynacji oraz współpracy między inwestorem a wykonawcami. Wykonawca nie może być traktowany jako wróg państwa i urzędników. Potrzebne są również szybkie reakcje, jeśli pojawi się potrzeba wprowadzenia zmian w prawie, a także odpowiedni nadzór nad pracą urzędników.
Henryk Klimkiewicz: Wydaje mi się, że resort infrastruktury nie zasługuje na oceny tak niskie, jakie wystawia mu opinia publiczna. Błędem rządu i resortu było złożenie zbyt wielu obietnic co do skali inwestycji, które od początku były niemożliwe do spełnienia. Abstrahując od tych nierealnych zapowiedzi i biorąc pod uwagę to, co można było zrobić, postawiłbym rządowi trzy z plusem, lub cztery z minusem. Taką słabą czwórkę. Nie należy zapominać o tym, że na starcie minister infrastruktury miał ogromne problemy z przepisami prawnymi, które regulują procesy inwestycyjne. Chodzi m.in. o ustawę o ochronie środowiska, prawo budowlane, ustawę o zamówieniach publicznych. Wszystkie te ustawy były „źle skrojone", co sprawiało, że proces przygotowania inwestycji się przedłużał.
Dziś nie ma już kłopotów z prawem?
I tak, i nie. Zmiana prawa to swego rodzaju legislacyjny sukces rządu, jest jednak jedno „ale". Prawo zostało wprawdzie poprawione, ale co z tego, skoro z wcielaniem prawa w życie wciąż są problemy. Chodzi mi o poziom wykonawczy – stosowanie przepisów na poziomie powiatu, czy gminy. Urzędnicy wciąż wykorzystują fakt, że prawo nie jest stanowczo egzekwowane. Problemem pozostają decyzje administracyjne. Jest postęp jeśli chodzi o tempo prac wykonawców – którym za niedotrzymywanie terminów grożą wysokie kary – ale już np. organ administracji publicznej, który musi wydać zgodę budowlaną, nie dotrzymuje ustawowego terminu, a mimo to nie ponosi konsekwencji.
Zawodzą urzędnicze kadry…
Zawodzą kadry i nadzór nad armią urzędników.
Pozostańmy jeszcze przy obowiązującym prawie. Obrońcy ministra Grabarczyka wskazują, że przy słynnej klapie z budową odcinka autostrady A2 szef resortu infrastruktury miał – przy wyborze inwestora – ręce związane przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, która zmusiła go do wybrania najtańszej oferty, a więc do postawienia na Covec.
To nieprawda. Obowiązujące prawo pozwala sformułować warunki przetargu w taki sposób, by uwzględniały one czynniki inne niż cena. Prawdą jest jednak, że wieloletnia praktyka tworzenia dokumentów przetargowych jest taka, aby kierować się niemal wyłącznie tym kryterium. Tu kłaniają się również rządy poprzednich ekip, które doprowadziły do sytuacji, że w Polsce istnieje przyzwolenie społeczne i polityczne wyłącznie na takie przetargi, w których wykonawcę wyłania się na podstawie oferowanej przez niego ceny. To fatalna sytuacja, bo przy dużych inwestycjach takie kryterium jest – jak widać – zawodne.
Urzędnicy boją się wizyty funkcjonariuszy CBA?
Boją się. W efekcie Polska różni się pod tym względem od innych krajów europejskich, w których - przy dużych projektach – istnieje praktyka, że na samym początku postępowania przetargowego odrzuca się skrajne oferty: najtańszą i najdroższą.
Czy tę polską praktykę można jakoś zmienić?
Tak. Po pierwsze trzeba pamiętać, że za realizację dużych inwestycji drogowych i kolejowych odpowiedzialny jest nie tylko minister infrastruktury, ale również ministrowie: finansów, rozwoju regionalnego, ochrony środowiska. Dziś widoczny jest brak niezbędnej koordynacji działań między wszystkimi tymi podmiotami, a także brak komunikacji między instytucjami państwowymi, a wykonawcami. W kontaktach państwa z wykonawcą istnieje wręcz przesadna podejrzliwość. Tymczasem w Polsce – wzorem innych krajów – powinno stworzyć się formułę zespołu koordynacyjnego, który wychwytuje sygnały o dysfunkcjach systemu. Taki zespół powinien zwracać uwagę choćby na fakt, że przy dużych inwestycjach infrastrukturalnych cena nie może stanowić jedynego kryterium wyboru wykonawcy.
Zmiany są potrzebne również w systemie nadzoru nad urzędnikami i kontroli ich działań. Jeśli urzędnicy – wbrew ustawie – wydają decyzję nie w ciągu miesiąca, lecz np. w ciągu trzech miesięcy, to powinni zostać zdyscyplinowani. Jeśli urzędy tłumaczą, że nie mogą pracować szybciej, bo brakuje im pracowników – to należy przeprowadzić audyt i sprawdzić, czy tak jest w istocie. Niezbędna jest wreszcie kontrola inwestycji na etapie ich realizacji. Nie może być tak, że „coś nie wyjdzie" i wykonawca opuszcza plac budowy. Należy dokonać audytu wszystkich najważniejszych projektów inwestycyjnych – bo jeśli skontroluje się największe budowy, to uzyska się pewien obraz całości.
Nie zaskakuje pana, że w Polsce – od 20 lat – każdy kolejny rząd potyka się na infrastrukturze, a każdy kolejny szef resortu infrastruktury staje się chłopcem do bicia dla opinii publicznej i opozycji?
To jest świadectwo polskiej niezdolności do wspólnego działania. Nie można bowiem powiedzieć, że w ogóle nie potrafimy budować dróg. Przedwczoraj jechałem oddanym do użytku fragmentem autostrady A1 – między Sośnicą, a Czeladzią – i muszę powiedzieć, że droga jest piękna. Cóż jednak z tego, skoro jest to kawałek autostrady na drogowej pustyni, w związku z czym jeżdżą nią tylko nieliczne samochody. To jest nasz problem – wyznaczamy sobie cele strategiczne, a potem, zamiast koncentrować siły na wybranych odcinkach, wykonujemy punktowe prace na drogach w całej Polsce.
W rezultacie wszystko wygląda ładnie na planach – i tylko na planach.
Właśnie. Między Częstochową a Warszawą jedna część dwupasmowej drogi jest – praktycznie w całości - w remoncie. A równolegle trwają prace na autostradzie A1, które gdzieś utknęły. W tym samym terminie budujemy dwie drogi w tym samym kierunku, z których żadna nie jest w pełni przejezdna! Gdybym ja był decydentem to powiedziałbym: panowie, na początku wszystkie siły i środki rzucamy na A1 i dopiero po jej zakończeniu zajmujemy się remontem drugiej trasy. Teraz – nawet gdy szybko pokonamy wspomniany fragment autostrady A1 – to utkniemy w korkach w Czeladzi. Zamiast usprawniać sieć komunikacyjną „przenosimy korki".
A Polacy nie widzą wyrazistego efektu tych prac.
Porażką wizerunkową rządu i ministra infrastruktury Cezarego Grabarczyka jest fakt, że w ciągu mijającej kadencji nie udało się pokazać, że Polska jest w stanie – koncentrując środki inwestycyjne – zbudować dłuższego, np. 200-kilometrowego odcinka autostrady. A przecież Czesi budowali autostrady nawet wtedy, gdy nie mogli liczyć na pomoc z UE. Dziś Czesi kończą budowę sieci kluczowych dla kraju autostrad, a my wciąż jesteśmy w połowie drogi.
Rząd chciał ostatnio przesunąć środki unijne przeznaczone na modernizację kolei na doinwestowanie inwestycji drogowych. To słuszny krok?
Tego przede wszystkim nie da się zrealizować. UE oczekuje, że nakłady na kolej i na drogi w krajach członkowskich będą kształtowały się w proporcji 40 do 60. Polska i tak jest traktowana ulgowo, bo UE zaakceptowała, że u nas proporcja ta rozkłada się jak 20 do 80. Teraz rząd chciałby wykorzystać na budowę dróg również te 20 procent środków unijnych. Z tego co słyszę decyzja UE będzie w tej kwestii odmowna. Inwestycje kolejowe w krajach starej UE mają jednak inną hierarchię ważności niż w Polsce.
Te kraje drogi zbudowały już dawno…
I nie chcą się przekonać do naszych racji. Wydaje mi się, że w tej chwili można byłoby negocjować z Brukselą, aby część z tych środków, które chcemy przeznaczyć na drogi, zostało jednak wykorzystanych na modernizowanie kolei. Innymi słowy trzeba pokazać, że na kolei jesteśmy w stanie coś zrobić – bo jak dotąd z inwestycjami kolejowymi mamy te same, jeśli nie większe, problemy co z inwestycjami drogowymi. Jeśli przekonamy UE, że chcemy inwestować również w kolei, może uda nam się skłonić Brukselę do czasowej zmiany proporcji wykorzystywania przyznawanych nam środków.
Co poradziłby pan przyszłemu ministrowi infrastruktury? Czy powinien on skoncentrować się na jednej-dwóch inwestycjach, żeby wreszcie móc pochwalić się jakimś sukcesem przed opinią publiczną?
To nie jest takie proste. Inwestycji, które zostały już rozpoczęte, nie można w prosty sposób zatrzymać – zawarto przecież umowy, które będą wciąż obowiązywać. Minister powinien zacząć urzędowanie od audytu inwestycji, szczególnie tych, które są zagrożone, na których proces inwestycyjny jest opóźniony oraz tych, które muszą być ukończone, aby cały układ komunikacyjny był funkcjonalny. Tu potrzebne są też działania interwencyjne – nie można się tym sprawom tylko przyglądać. Trzeba też uporządkować hierarchię celów i poprawić proces koordynacji oraz współpracy między inwestorem a wykonawcami. Wykonawca nie może być traktowany jako wróg państwa i urzędników. Potrzebne są również szybkie reakcje, jeśli pojawi się potrzeba wprowadzenia zmian w prawie, a także odpowiedni nadzór nad pracą urzędników.