Rozmowa z adwokatem Janem Stefanowiczem, członkiem fundacji Ius et Lex. Mecenas Stefanowicz brał udział w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, a także w pracach Sejmu RP nad ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych
Państwo polskie prowadzi działalność gospodarczą. Ma udziały w setkach przedsiębiorstw i spółek, w wielu wypadkach jest ich 100-proc. właścicielem. Czy to zgodne z konstytucją?
Gospodarka rynkowa z zasady musi być oparta na własności prywatnej. Państwo wraz ze swoim zasobem majątkowym jest organizowane tak, by służyć obywatelom i ochronie ich własności. Celem państwa nie jest prowadzenie przedsiębiorstw i nie ma legitymacji dla poszerzania władztwa państwa w tym zakresie. Państwo - na zasadzie wyjątku - może podejmować pewne działania w dominium, ale tylko w takim zakresie i czasie, jakie są niezbędne do wykonywania jego funkcji konstytucyjnych, jak m.in. zapewnienie bezpieczeństwa, obrona, ochrona zdrowia i oświata. Na tyle, na ile wywiedziemy cele i zadania państwa w naszym ustroju na podstawie konstytucji, może ono gromadzić majątek w dominium. Poza tą sferą - a więc także w zakresie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej - działania państwa nie mają legitymacji konstytucyjnej.
Na czym opiera Pan swoją tezę?
To kwestia wykładni konstytucji. W art. 20 Konstytucji RP, wyznaczającym podstawę ustroju gospodarczego, stwierdza się, że społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na własności prywatnej. Własność prywatna oznacza tu prawo podmiotów rzeczywiście prywatnych (a nie w ogólności podmiotów prawa prywatnego, a więc także wszelkich osób prawnych). Innymi słowy, jest to własność tych podmiotów, w których funkcji właścicielskich nie wykonują podmioty publiczne.
Przyjmuje się często, że pojęcie własności zawarte w konstytucji odnosi się zawsze także do własności publicznej i że pełna konstytucyjna ochrona służy zawsze jednakowo każdemu podmiotowi, zarówno prywatnemu, jak i publicznemu. Utrzymuje się zatem, że oba sektory są równe. Ale moim zdaniem, tak jest tylko w stosunkach cywilnoprawnych prawa prywatnego. Natomiast art. 32 konstytucji o równości wobec prawa nie ma moim zdaniem zastosowania do podmiotów publicznych, państwowych jednostek organizacyjnych i państwowych osób prawnych.
Dlaczego?
Należy zwrócić uwagę, że równość sektorów opierana jest m.in. na zapisach w części „prawa i wolności człowieka i obywatela”, a nie podmiotów publicznych, nie można więc powoływać się na przepis art. 32, 31 czy art. 64 przy wywodzeniu zasady równości sektorów. Wspomniane przepisy należą do rozdziału konstytucji dotyczącego obszaru wolności człowieka i obywatela, a nie wszelkich osób prawnych.
Przede wszystkim chroniona jest własność obywateli. Mamy pierwszeństwo własności prywatnej rozumianej jako własność podmiotów prywatnych sensu stricte, a zatem nie wszystkich osób prawa publicznego czy nawet prawa prywatnego, jak m.in. różne agencje czy nawet jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
Czy jest w konstytucji legitymacja dla konkurowania sektora publicznego z sektorem prywatnym?
Uważam, że nie ma na to przyzwolenia konstytucyjnego. Państwo nie ma legitymacji do konkurowania z obywatelem na rynku. Spółki Skarbu Państwa mogą istnieć tam, gdzie dla potrzeb wykonywania zadań państwa jest to niezbędne i jest legitymizowane konstytucją, np. w formie spółki może być zorganizowany publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ale utrzymywanie gospodarstwa pomocniczego, które zajmuje się wynajmowaniem ośrodków i organizowaniem wczasów, na przykład przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie ma żadnej legitymacji i żadnego sensu. Podobnie zresztą jak utrzymywanie wielu jednoosobowych spółek Skarbu Państwa nie służy żadnym celom konstytucyjnym. Nie ma legitymacji nabywanie i tak szerokie utrzymywanie nieruchomości. Posiadanie nieruchomości tylko po to, żeby z nich czerpać zysk, nie ma legitymacji konstytucyjnej i oznacza niestety jej naruszenie. Tymczasem w Polsce istnieją setki, o ile nie tysiące nieruchomości, które są utrzymywane dlatego, że są źródłem dochodów, albo dlatego, że mieszkają w nich urzędnicy niekoniecznie pełniący funkcje organów władzy publicznej.
W art. 20 Konstytucji RP jest mowa o społecznej gospodarce rynkowej - wprawdzie opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, ale również na „solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych”. Czy zapis ten nie usprawiedliwia ingerencji państwa w sektor prywatny?
Ten zapis jest źle interpretowany. Wynika to zarówno z zasady pomocniczości zawartej w preambule konstytucji, jak i tych elementów związanych z budową społeczeństwa obywatelskiego, które podkreślają nadrzędność narodu. To państwo ma służyć narodowi. Tymczasem z jednej strony, szermuje się hasłem „społeczna gospodarka”, by usprawiedliwiać ingerencje państwa we własność prywatną, a z drugiej, na przykład w zakresie procesu legislacyjnego długo nie chciano wprowadzić instytucji wysłuchań publicznych czy sformalizować konsultacji i uzgodnień projektów ustaw, które były autorytarnie przygotowywane przez władze publiczne i posłów przy zbieraniu opinii organizacji pozarządowych wedle uznania.
Uspołecznienie funkcjonowania państwa oznacza powiększanie wpływu obywateli na funkcjonowanie agend państwa. Oczywiście nie jestem za tym, by każdy organ państwa miał społeczną radę, która ma mu patrzeć na ręce, ale jakieś minimum zapewnia właśnie wdrożenie wysłuchań publicznych, podobnych do funkcjonujących w cywilizowanym świecie. Tymczasem u nas do uzgadniania ustaw zaprasza się wedle uznania tylko te organizacje, z którymi się ma sprawę ugadaną; kilka na tysiące istniejących.
Jak zatem należy odczytywać art. 20 konstytucji?
Politykę gospodarczą należy wypracowywać w dialogu społecznym. U nas te kwestie funkcjonują bardzo źle. Organizacje pozostające poza obszarem sympatii instytucji państwowych, aktualnych beneficjentów układu politycznego, nie są w stanie weryfikować działań państwa i o nich się wypowiadać. Na całym świecie istnieją np. silne organizacje konsumenckie. W Polsce, z przyczyn niedostatków zarówno społecznych, jak i prawa, takich nie ma. Nadużywanie określeń „społeczny” i „społeczeństwo obywatelskie” służy wyłącznie celom administracji publicznej i władzy, wtedy gdy jest to dla niej wygodne i uzasadnia ingerencję w sektor prywatny. Nie służy natomiast budowaniu dialogu społecznego, bo dialog społeczny oznacza poddanie się konfrontacji, ocenie. Tych, którzy władzę krytykują, nie zaprasza się na spotkania, nie informuje o ofertach. Konstytucja nie jest realizowana w rozumieniu dialogu społecznego i dopuszczeniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego do oceny działań agend państwa.
Czy w konstytucji znajduje się umocowanie dla państwowego czuwania nad bezpieczeństwem energetycznym kraju przez posiadanie przez państwo kopalń, rafinerii i zakładów energetycznych?
Nie. O bezpieczeństwie energetycznym możemy mówić w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne do utrzymania podstawowych funkcji państwa - obronności czy bezpieczeństwa, zdrowia lub infrastruktury publicznej. Innymi słowy: jeśli jednostce wojskowej potrzebna jest elektrownia czy agregat, oczywiście może taki mieć na swoje potrzeby, o ile na rynku energii nie może jej kupić lub może grozić jej całkowite odcięcie.
Z punktu widzenia celów strategicznych i bezpieczeństwa państwo powinno wspierać i ułatwiać istnienie źródeł alternatywnych, ale to nie znaczy, że musi mieć własne lub samo być dostawcą energii. To oznacza, że polityka gospodarcza i wspieranie inwestycji powinny iść w kierunku dywersyfikacji źródeł energii.
Jeśli celem państwa jest dbanie o gospodarkę rynkową, o to, by była konkurencja, a więc by ceny zarówno dla obywateli, jak i dla odbiorców publicznych były niższe, bezpieczeństwo energetyczne można zapewnić przez ochronę konkurencji i wolnego rynku. Przecież nie jest istotne, czy uzyskanie pozycji dominującej w dostawach energii jest związane ze strategią innego państwa czy też strategią koncernów międzynarodowych - zawsze trzeba dążyć do usuwania monopoli, które szkodzą konkurencji.
W konstytucji jest jednak zapis o możliwości ustalania przez państwo monopoli.
Należy jednak zwrócić uwagę, co jest celem, a co narzędziem do jego osiągnięcia. Cele konstytucyjne i legitymację konstytucyjną państwo ma do realizacji zadań w pewnych wspomnianych już przeze mnie obszarach. Reszta to narzędzia do ich realizacji. Działania sektora publicznego są konstytucyjnie ograniczone do zakresu, który jest dla nich precyzowany ustawami - to wynika z zasady legalizmu. Państwo ma tylko taką legitymację, jaką otrzymuje od narodu via konstytucja i Sejm - i tu nie ma żadnej swobody. Zarówno w zakresie gospodarowania majątkiem, jak i z punktu widzenia planów i przedsięwzięć budżetowych cały czas musimy wychodzić od celów, dla jakich państwo ma funkcjonować.
W Polsce funkcjonuje także ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw, która przewiduje możliwość zatrzymania prywatyzacji.
Ustawa była narzędziem do sprywatyzowania firm, zresztą polemizowałem przy tworzeniu tej ustawy i mówiłem, że jej wadą jest właśnie to, iż nie zakreśla terminu na sprywatyzowanie od chwili komercjalizacji, co pozwala funkcjonować w takim zawieszeniu spółkom, które są już skomercjalizowane, ale nie są jeszcze sprywatyzowane. Tymczasem z ustawy prywatyzacyjnej zrobiono komercjalizacyjno-prywatyzacyjną. Dokonano tego pod koniec pierwszej kadencji lewicy, gdy zahamowano proces prywatyzacji. Wprowadzono wtedy zasadę, której oficjalnie nie przedstawiono, a która polega na tym, że można komercjalizować, ale nie trzeba potem prywatyzować. Jest to rodzaj luki prawnej.
Funkcjonujące w kraju jednoosobowe spółki Skarbu Państwa można więc określić jako swego rodzaju kuriosum.
Tak, wszystkie przedsiębiorstwa poza niezbędnym minimum trzeba sprywatyzować. Oczywiście, może istnieć przedsiębiorstwo takie jak PERN, które powinno być zarządzane profesjonalnie i może być spółką, jednak do tego potrzebna jest ustawa. Nie ma u nas planu finansowego, jest budżet określający dochody i wydatki. Tymczasem w konstytucji wyraźnie określone jest ograniczenie dysponowania mieniem przez podmioty publiczne m.in. w art. 216 ust. 1 i 2.
Co wynika z tego konstytucyjnego ograniczenia?
Dochody spółek Skarbu Państwa są obecnie uwzględnione w budżecie w takim zakresie, w jakim płacą one dywidendę - ta jest dochodem budżetowym - i zwykle jest to 25 procent zysku. Należy jednak odróżnić środki publiczne od majątku publicznego. Środki publiczne określone są ustawą o finansach publicznych, z kolei majątek publiczny dotyczy szerzej pośredniej czy też bezpośredniej własności publicznej. Brak przeprowadzania przez budżet reszty zysku i - co istotne - brak ustawowej regulacji co do dysponowania nim oznacza gospodarowanie majątkiem publicznym wedle uznania administracji rządowej poza jakimkolwiek planem finansowym, ustawą.
Ale w ten sposób, pozostawiając zysk w przedsiębiorstwach, umożliwia się im funkcjonowanie na rynku?
Nie, zyskiem ma prawo zarządzać właściciel. W żadnej spółce prywatnej nie ma w rzeczywistości tak, by akcjonariusze powiedzieli komuś na przykład „proszę, masz połowę zysku i zrób z nim, co chcesz”. To akcjonariusze wysłuchują informacji o projektach i kierunkach działań i podejmują decyzje odnośnie do inwestycji, strategii, finansów. Sejm powinien więc akceptować nie tylko plan budżetowy wydatków i dochodów, ale także, przez odpowiedni ustawowy instrument, plan finansowy, który określałby m.in. dysponowanie zyskami przedsiębiorstw i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa czy innymi aktywami majątku publicznego.
Premier Kazimierz Marcinkiewicz w swoim exposé zapowiedział właśnie pozostawienie w rękach państwa wielu firm, m.in. Poczty Polskiej, a nawet Orlenu.
Tak szerokie utrzymanie własności publicznej może być niezgodne z konstytucją. W części odnoszącej się do weryfikacji dotychczasowych ewentualnych patologicznych działań czasowe zatrzymanie prywatyzacji może być uzasadnione, ale docelowo prywatyzacja musi być zakończona, a obecność państwa w gospodarce utrzymana tylko tam, gdzie jest to rzeczywiście niezbędne.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (fragmenty)
Preambuła
W trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny (...) my, Naród Polski - wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, (...) w poczuciu odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem, ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 20
Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 31
1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.
2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.
3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Art. 32
1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Art. 64
1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Art. 216
1. Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie.
2. Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
Gospodarka rynkowa z zasady musi być oparta na własności prywatnej. Państwo wraz ze swoim zasobem majątkowym jest organizowane tak, by służyć obywatelom i ochronie ich własności. Celem państwa nie jest prowadzenie przedsiębiorstw i nie ma legitymacji dla poszerzania władztwa państwa w tym zakresie. Państwo - na zasadzie wyjątku - może podejmować pewne działania w dominium, ale tylko w takim zakresie i czasie, jakie są niezbędne do wykonywania jego funkcji konstytucyjnych, jak m.in. zapewnienie bezpieczeństwa, obrona, ochrona zdrowia i oświata. Na tyle, na ile wywiedziemy cele i zadania państwa w naszym ustroju na podstawie konstytucji, może ono gromadzić majątek w dominium. Poza tą sferą - a więc także w zakresie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej - działania państwa nie mają legitymacji konstytucyjnej.
Na czym opiera Pan swoją tezę?
To kwestia wykładni konstytucji. W art. 20 Konstytucji RP, wyznaczającym podstawę ustroju gospodarczego, stwierdza się, że społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na własności prywatnej. Własność prywatna oznacza tu prawo podmiotów rzeczywiście prywatnych (a nie w ogólności podmiotów prawa prywatnego, a więc także wszelkich osób prawnych). Innymi słowy, jest to własność tych podmiotów, w których funkcji właścicielskich nie wykonują podmioty publiczne.
Przyjmuje się często, że pojęcie własności zawarte w konstytucji odnosi się zawsze także do własności publicznej i że pełna konstytucyjna ochrona służy zawsze jednakowo każdemu podmiotowi, zarówno prywatnemu, jak i publicznemu. Utrzymuje się zatem, że oba sektory są równe. Ale moim zdaniem, tak jest tylko w stosunkach cywilnoprawnych prawa prywatnego. Natomiast art. 32 konstytucji o równości wobec prawa nie ma moim zdaniem zastosowania do podmiotów publicznych, państwowych jednostek organizacyjnych i państwowych osób prawnych.
Dlaczego?
Należy zwrócić uwagę, że równość sektorów opierana jest m.in. na zapisach w części „prawa i wolności człowieka i obywatela”, a nie podmiotów publicznych, nie można więc powoływać się na przepis art. 32, 31 czy art. 64 przy wywodzeniu zasady równości sektorów. Wspomniane przepisy należą do rozdziału konstytucji dotyczącego obszaru wolności człowieka i obywatela, a nie wszelkich osób prawnych.
Przede wszystkim chroniona jest własność obywateli. Mamy pierwszeństwo własności prywatnej rozumianej jako własność podmiotów prywatnych sensu stricte, a zatem nie wszystkich osób prawa publicznego czy nawet prawa prywatnego, jak m.in. różne agencje czy nawet jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
Czy jest w konstytucji legitymacja dla konkurowania sektora publicznego z sektorem prywatnym?
Uważam, że nie ma na to przyzwolenia konstytucyjnego. Państwo nie ma legitymacji do konkurowania z obywatelem na rynku. Spółki Skarbu Państwa mogą istnieć tam, gdzie dla potrzeb wykonywania zadań państwa jest to niezbędne i jest legitymizowane konstytucją, np. w formie spółki może być zorganizowany publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ale utrzymywanie gospodarstwa pomocniczego, które zajmuje się wynajmowaniem ośrodków i organizowaniem wczasów, na przykład przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie ma żadnej legitymacji i żadnego sensu. Podobnie zresztą jak utrzymywanie wielu jednoosobowych spółek Skarbu Państwa nie służy żadnym celom konstytucyjnym. Nie ma legitymacji nabywanie i tak szerokie utrzymywanie nieruchomości. Posiadanie nieruchomości tylko po to, żeby z nich czerpać zysk, nie ma legitymacji konstytucyjnej i oznacza niestety jej naruszenie. Tymczasem w Polsce istnieją setki, o ile nie tysiące nieruchomości, które są utrzymywane dlatego, że są źródłem dochodów, albo dlatego, że mieszkają w nich urzędnicy niekoniecznie pełniący funkcje organów władzy publicznej.
W art. 20 Konstytucji RP jest mowa o społecznej gospodarce rynkowej - wprawdzie opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, ale również na „solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych”. Czy zapis ten nie usprawiedliwia ingerencji państwa w sektor prywatny?
Ten zapis jest źle interpretowany. Wynika to zarówno z zasady pomocniczości zawartej w preambule konstytucji, jak i tych elementów związanych z budową społeczeństwa obywatelskiego, które podkreślają nadrzędność narodu. To państwo ma służyć narodowi. Tymczasem z jednej strony, szermuje się hasłem „społeczna gospodarka”, by usprawiedliwiać ingerencje państwa we własność prywatną, a z drugiej, na przykład w zakresie procesu legislacyjnego długo nie chciano wprowadzić instytucji wysłuchań publicznych czy sformalizować konsultacji i uzgodnień projektów ustaw, które były autorytarnie przygotowywane przez władze publiczne i posłów przy zbieraniu opinii organizacji pozarządowych wedle uznania.
Uspołecznienie funkcjonowania państwa oznacza powiększanie wpływu obywateli na funkcjonowanie agend państwa. Oczywiście nie jestem za tym, by każdy organ państwa miał społeczną radę, która ma mu patrzeć na ręce, ale jakieś minimum zapewnia właśnie wdrożenie wysłuchań publicznych, podobnych do funkcjonujących w cywilizowanym świecie. Tymczasem u nas do uzgadniania ustaw zaprasza się wedle uznania tylko te organizacje, z którymi się ma sprawę ugadaną; kilka na tysiące istniejących.
Jak zatem należy odczytywać art. 20 konstytucji?
Politykę gospodarczą należy wypracowywać w dialogu społecznym. U nas te kwestie funkcjonują bardzo źle. Organizacje pozostające poza obszarem sympatii instytucji państwowych, aktualnych beneficjentów układu politycznego, nie są w stanie weryfikować działań państwa i o nich się wypowiadać. Na całym świecie istnieją np. silne organizacje konsumenckie. W Polsce, z przyczyn niedostatków zarówno społecznych, jak i prawa, takich nie ma. Nadużywanie określeń „społeczny” i „społeczeństwo obywatelskie” służy wyłącznie celom administracji publicznej i władzy, wtedy gdy jest to dla niej wygodne i uzasadnia ingerencję w sektor prywatny. Nie służy natomiast budowaniu dialogu społecznego, bo dialog społeczny oznacza poddanie się konfrontacji, ocenie. Tych, którzy władzę krytykują, nie zaprasza się na spotkania, nie informuje o ofertach. Konstytucja nie jest realizowana w rozumieniu dialogu społecznego i dopuszczeniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego do oceny działań agend państwa.
Czy w konstytucji znajduje się umocowanie dla państwowego czuwania nad bezpieczeństwem energetycznym kraju przez posiadanie przez państwo kopalń, rafinerii i zakładów energetycznych?
Nie. O bezpieczeństwie energetycznym możemy mówić w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne do utrzymania podstawowych funkcji państwa - obronności czy bezpieczeństwa, zdrowia lub infrastruktury publicznej. Innymi słowy: jeśli jednostce wojskowej potrzebna jest elektrownia czy agregat, oczywiście może taki mieć na swoje potrzeby, o ile na rynku energii nie może jej kupić lub może grozić jej całkowite odcięcie.
Z punktu widzenia celów strategicznych i bezpieczeństwa państwo powinno wspierać i ułatwiać istnienie źródeł alternatywnych, ale to nie znaczy, że musi mieć własne lub samo być dostawcą energii. To oznacza, że polityka gospodarcza i wspieranie inwestycji powinny iść w kierunku dywersyfikacji źródeł energii.
Jeśli celem państwa jest dbanie o gospodarkę rynkową, o to, by była konkurencja, a więc by ceny zarówno dla obywateli, jak i dla odbiorców publicznych były niższe, bezpieczeństwo energetyczne można zapewnić przez ochronę konkurencji i wolnego rynku. Przecież nie jest istotne, czy uzyskanie pozycji dominującej w dostawach energii jest związane ze strategią innego państwa czy też strategią koncernów międzynarodowych - zawsze trzeba dążyć do usuwania monopoli, które szkodzą konkurencji.
W konstytucji jest jednak zapis o możliwości ustalania przez państwo monopoli.
Należy jednak zwrócić uwagę, co jest celem, a co narzędziem do jego osiągnięcia. Cele konstytucyjne i legitymację konstytucyjną państwo ma do realizacji zadań w pewnych wspomnianych już przeze mnie obszarach. Reszta to narzędzia do ich realizacji. Działania sektora publicznego są konstytucyjnie ograniczone do zakresu, który jest dla nich precyzowany ustawami - to wynika z zasady legalizmu. Państwo ma tylko taką legitymację, jaką otrzymuje od narodu via konstytucja i Sejm - i tu nie ma żadnej swobody. Zarówno w zakresie gospodarowania majątkiem, jak i z punktu widzenia planów i przedsięwzięć budżetowych cały czas musimy wychodzić od celów, dla jakich państwo ma funkcjonować.
W Polsce funkcjonuje także ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw, która przewiduje możliwość zatrzymania prywatyzacji.
Ustawa była narzędziem do sprywatyzowania firm, zresztą polemizowałem przy tworzeniu tej ustawy i mówiłem, że jej wadą jest właśnie to, iż nie zakreśla terminu na sprywatyzowanie od chwili komercjalizacji, co pozwala funkcjonować w takim zawieszeniu spółkom, które są już skomercjalizowane, ale nie są jeszcze sprywatyzowane. Tymczasem z ustawy prywatyzacyjnej zrobiono komercjalizacyjno-prywatyzacyjną. Dokonano tego pod koniec pierwszej kadencji lewicy, gdy zahamowano proces prywatyzacji. Wprowadzono wtedy zasadę, której oficjalnie nie przedstawiono, a która polega na tym, że można komercjalizować, ale nie trzeba potem prywatyzować. Jest to rodzaj luki prawnej.
Funkcjonujące w kraju jednoosobowe spółki Skarbu Państwa można więc określić jako swego rodzaju kuriosum.
Tak, wszystkie przedsiębiorstwa poza niezbędnym minimum trzeba sprywatyzować. Oczywiście, może istnieć przedsiębiorstwo takie jak PERN, które powinno być zarządzane profesjonalnie i może być spółką, jednak do tego potrzebna jest ustawa. Nie ma u nas planu finansowego, jest budżet określający dochody i wydatki. Tymczasem w konstytucji wyraźnie określone jest ograniczenie dysponowania mieniem przez podmioty publiczne m.in. w art. 216 ust. 1 i 2.
Co wynika z tego konstytucyjnego ograniczenia?
Dochody spółek Skarbu Państwa są obecnie uwzględnione w budżecie w takim zakresie, w jakim płacą one dywidendę - ta jest dochodem budżetowym - i zwykle jest to 25 procent zysku. Należy jednak odróżnić środki publiczne od majątku publicznego. Środki publiczne określone są ustawą o finansach publicznych, z kolei majątek publiczny dotyczy szerzej pośredniej czy też bezpośredniej własności publicznej. Brak przeprowadzania przez budżet reszty zysku i - co istotne - brak ustawowej regulacji co do dysponowania nim oznacza gospodarowanie majątkiem publicznym wedle uznania administracji rządowej poza jakimkolwiek planem finansowym, ustawą.
Ale w ten sposób, pozostawiając zysk w przedsiębiorstwach, umożliwia się im funkcjonowanie na rynku?
Nie, zyskiem ma prawo zarządzać właściciel. W żadnej spółce prywatnej nie ma w rzeczywistości tak, by akcjonariusze powiedzieli komuś na przykład „proszę, masz połowę zysku i zrób z nim, co chcesz”. To akcjonariusze wysłuchują informacji o projektach i kierunkach działań i podejmują decyzje odnośnie do inwestycji, strategii, finansów. Sejm powinien więc akceptować nie tylko plan budżetowy wydatków i dochodów, ale także, przez odpowiedni ustawowy instrument, plan finansowy, który określałby m.in. dysponowanie zyskami przedsiębiorstw i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa czy innymi aktywami majątku publicznego.
Premier Kazimierz Marcinkiewicz w swoim exposé zapowiedział właśnie pozostawienie w rękach państwa wielu firm, m.in. Poczty Polskiej, a nawet Orlenu.
Tak szerokie utrzymanie własności publicznej może być niezgodne z konstytucją. W części odnoszącej się do weryfikacji dotychczasowych ewentualnych patologicznych działań czasowe zatrzymanie prywatyzacji może być uzasadnione, ale docelowo prywatyzacja musi być zakończona, a obecność państwa w gospodarce utrzymana tylko tam, gdzie jest to rzeczywiście niezbędne.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (fragmenty)
Preambuła
W trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny (...) my, Naród Polski - wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, (...) w poczuciu odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem, ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 20
Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 31
1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.
2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.
3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Art. 32
1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Art. 64
1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Art. 216
1. Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie.
2. Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie.