Nasz niezwykły prezydent

Nasz niezwykły prezydent

Dodano:   /  Zmieniono: 21
„Wasz prezydent, nasz premier” – pod takim hasłem rozpoczęła się w Polsce bezkrwawa rewolucja, która doprowadziła do upadku PRL i była sygnałem budowy III RP. I chociaż na początku prezydent był „wasz” – to jednak bardzo szybko stał się „nasz”. Nieznany w PRL urząd prezydenta został symbolem suwerennej Polski. W 2010 roku Polacy po raz piąty w historii III RP wybierać będą głowę państwa.
Polska miała dotychczas w swojej historii ośmiu prezydentów. Pierwszy sprawował swój urząd zaledwie przez… pięć dni. Gabriel Narutowicz, który nieoczekiwanie pokonał w sejmowym głosowaniu faworyta prawicy hrabiego Maurycego Zamoyskiego został 16 grudnia 1922 roku zamordowany przez fanatycznego endeka – Eligiusza Niewiadomskiego. Narutowicz nigdy by prezydentem nie został i uniknąłby tragicznego finału, gdyby nie to, że naturalny kandydat na „pierwszego obywatela", Józef Piłsudski zdecydowanie odmówił. Powód? Konstytucja marcowa, pierwsza konstytucja porozbiorowej Polski była napisana pod dyktando endecji, która za Piłsudskim, delikatnie mówiąc, nie przepadała. W związku z tym urząd prezydenta, który Piłsudski zdobyłby w cuglach, został ukształtowany w taki sposób, by głowie państwa pozostawić jedynie funkcje reprezentacyjne. Piłsudski, który chciał prawdziwej władzy, nie mieścił się w ramach ustawy zasadniczej. Ten dramatyczny początek polskiej przygody z prezydenturą był dobrym preludium do późniejszych losów tego urzędu w historii Polski. Stanowisko prezydenta zawsze było postrzegane przez jednych – jako szansa na zdobycie realnej, wręcz nieograniczonej władzy, a przez innych – jako zagrożenie dla demokracji i sposób na to by tylnymi drzwiami wprowadzić w Polsce ustrój autorytarny. Dlatego konstytucję w temacie „prezydent" jak dotychczas pisało się w Polsce „pod kogoś", albo przeciwko komuś. 

Krótka historia prezydentury w Polsce

Konstytucja przeciw Wałęsie


Obecna, dość oryginalna formuła prezydentury w Polsce jest wynikiem takiego właśnie zjawiska. Do 1995 roku konstytucja była pisana przeciwko Lechowi Wałęsie, który był postrzegany jako poważne zagrożenie dla młodej polskiej demokracji. Wałęsa, obdarzony dość dużymi kompetencjami na mocy noweli kwietniowej konstytucji z 1952 roku, nieznacznie ograniczonymi potem przez tzw. Małą Konstytucję z 1992 roku wyraźnie zmierzał do wprowadzenia w Polsce ustroju prezydenckiego, na wzór systemu obowiązującego w USA. Konstytucyjne narzędzia Wałęsa wykorzystywał na 200 procent – w dużej mierze dzięki pomocy nieżyjącego już prawnika Lecha Falandysza. To, że miał takie możliwości wynikało z tego, że wcześniej urząd prezydenta stworzono pod… Wojciecha Jaruzelskiego. PZPR w ramach układów okrągłostołowych zgodził się na częściowo wolne wybory pod warunkiem, że otrzyma w nagrodę prezydenta jako swego rodzaju bezpiecznik. We wspomnianej wcześniej noweli kwietniowej Jaruzelskiemu przyznano więc niemal dyktatorskie kompetencje – mógł rozwiązywać Sejm, mógł blokować wszelkie jego decyzje, wskazywał kandydata na premiera, a ponadto nie ponosił za to żadnej (sic!) odpowiedzialności politycznej. Jaruzelski, czując wiatr historii, nie zdecydował się jednak na wojnę z parlamentem w celu ocalenia traconej przez komunistów władzy. Wałęsa nie miał pod tym względem żadnych oporów i w latach 1990-1995 prowadził nieustanną wojnę o to, by polski prezydent nie był prezydentem malowanym. Kiedy zaczął spoglądać w stronę wojska namawiając, w ramach obiadu drawskiego, generałów do faktycznego wypowiedzenia posłuszeństwa ministrowi obrony, stało się jasne, że prezydent Wałęsa zmierza już nawet nie ku prezydenturze made in USA, ale wręcz ku autorytarnemu systemowi rodem z Ameryki Łacińskiej. Dlatego konstytucyjna koalicja SLD-UD-PSL postanowiła odebrać Wałęsie zabawki i uszyć mu prezydencki garnitur, który skutecznie paraliżowałby jego ruchy.

Komisja konstytucyjna kierowana przez młodą gwiazdę lewicy – Aleksandra Kwaśniewskiego – zmierzała do stworzenia w Polsce prezydentury podobnej do tej, z jaką mamy do czynienia w Niemczech czy we Włoszech. Prezydent miał pełnić funkcję reprezentacyjną, a jedynym faktycznym organem władzy wykonawczej miał być rząd. Prezydenckie weto miało mieć wymiar symboliczny, ponieważ mogło być odrzucane bezwzględną większością głosów. Kompetencje w polityce zagranicznej również miały być czysto dekoracyjne. Jedynym atutem w ręku prezydenta miał być silny mandat społeczny – prezydent miał być bowiem wybierany w wyborach powszechnych. Taka niekonsekwencja była prawdopodobnie wynikiem obaw lewicy, że odbieranie społeczeństwu prawa do wybierania głowy państwa i powrót do PRL-owskiej praktyki wskazywania najważniejszych osób w kraju wyłącznie przez klasę polityczną, może wywołać protesty i niezadowolenie społeczne a tego, będąca „na fali" lewica chciała uniknąć. Pułapka została zastawiona, Wałęsa miał wygrać wybory i „w prezencie" otrzymać nową konstytucję, która oznaczałaby dla niego polityczną emeryturę. Ale Wałęsa przegrał…

Prezydenckie igrzyska

Prezydentem został nieoczekiwanie Aleksander Kwaśniewski, który błyskawicznie zrozumiał, że na emeryturę wysłał nie Wałęsę, ale siebie. Dlatego inspirowana przez Kwaśniewskiego lewica zaczęła naprędce poprawiać konstytucję. Prezydent odzyskał silne weto, stał się, na równi z rządem, organem władzy wykonawczej, zyskał spore kompetencje jeśli chodzi o prowadzenie państwowej polityki kadrowej (wręczanie nominacji prezesowi NBP, wskazywanie części członków KRRiT i RPP, wręczanie nominacji generalskich, sędziowskich, prokuratorskich, etc.), a także narzędzie współuczestniczenia w pracach rządu przez formułę Rady Gabinetowej. Więcej się zrobić nie dało, bo SLD nie mogło, bez utraty wiarygodności, najpierw nawoływać do wprowadzenia systemu parlamentarno-gabinetowego, by później – po swoim zwycięstwie – zrobić woltę o 180 stopni.


Kompetencje Prezydenta RP

Prezydent kontra premier


W ten sposób ukształtowała się w Polsce będąca światowym ewenementem prezydentura hybrydowa. Z jednej strony bowiem mamy w konstytucji zapisaną regułę rządów parlamentarno-gabinetowych, a rzeczywistym „szefem wszystkich szefów" jest premier, który prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną, mając za sobą większość parlamentarną swobodnie kształtuje rząd, ratyfikuje większość decyzji prezydenta i – wraz z gabinetem ma monopol na wydawanie rozporządzeń – najważniejszych aktów wykonawczych decydujących o tym, w jaki sposób realizowane jest uchwalane przez parlament prawo. Z drugiej jednak strony jest prezydent – posiadający znacznie silniejszy mandat zaufania społecznego do sprawowania władzy niż premier (tego pierwszego wybierają obywatele, tego drugiego – parlament), wymieniany przez konstytucję na równi z rządem jako organ władzy wykonawczej i dysponujący znacznymi kompetencjami, które bardzo często doprowadzają do kolizji z rządem. Najbardziej jaskrawym przykładem tej sytuacji jest prezydenckie weto – jeśli rząd nie dysponuje w Sejmie „superwiększością" 3/5 prezydent może skutecznie blokować każdą inicjatywę ustawodawczą paraliżując pracę rządu. Każdy wskazuje tu automatycznie na przykład Lecha Kaczyńskiego, ale już Aleksander Kwaśniewski za czasów rządu AWS-UW potrafił zawetować m.in. nową ordynację podatkową proponowaną przez Leszka Balcerowicza. Z jednej strony więc rząd odpowiada za finanse, z drugiej nie może kształtować swobodnie polityki fiskalnej jeśli nie podoba się to prezydentowi. W przypadku Lecha Kaczyńskiego najbardziej jaskrawym przykładem wtykania kija w szprychy rządu było z kolei zawetowanie pakietu ustaw reformujących służbę zdrowia. Prezydent nie musi zresztą sięgać po weto kiedy chce zrobić na złość rządowi. Zawsze może również odesłać ustawę do Trybunału Konstytucyjnego co opóźnia jej wejście w życie na ładnych kilka tygodni, a przy niechlujności z jaką tworzone jest w Polsce prawo, stwarza również poważną szansę na to, że kiedy TK upora się z nowymi przepisami okaże się, że są one niekonstytucyjne.

ABC wyborów prezydenckich

Weto to jednak nie jedyne poważne uprawnienie prezydenta. Prezydent jest wpisany w konstytucji jako organ władzy wykonawczej, który wraz z rządem prowadzi politykę zagraniczną. W rezultacie w polskiej polityce zagranicznej istnieje dziwaczny dualizm. Dualizm, który śmieszył, gdy Lech Kaczyński z Donaldem Tuskiem wyszarpują sobie krzesło w Brukseli, albo gdy Aleksander Kwaśniewski z Leszkiem Millerem ścigali się o to kto złoży podpis pod dokumentami finalizującymi nasze starania o miejsce w UE. Ale ten dualizm również przeraża, kiedy uświadomimy sobie, że hipotetycznie możliwa jest sytuacja, w której MSZ mówi jedno, a prezydent drugie – i, co gorsza, każdy ma do tego prawo. I niczego nie zmienią zapisy ustawy kompetencyjnej – na mocy polskiej konstytucji premier nie może bowiem narzucać niczego prezydentowi, gdyż stoi od niego niżej w „hierarchii dziobania". W związku z tym prezydent może prowadzić swoją politykę zagraniczną, a premier swoją. Jeśli dodać do tego, że prezydent może odmówić MSZ-owi wysłania wskazanych przez resort ambasadorów na zagraniczne placówki, co zmusza do kompromisów i dzielenia stanowisk między prezydenta a rząd, widać jeszcze wyraźniej, że przy obecnej konstytucji Polska może mieć dwie polityki zagraniczne.


Prezydent może również skutecznie paraliżować działanie wojska i policji. To bowiem prezydent wręcza nominacje generalskie w obu resortach. Wprawdzie kandydatów na generałów wskazują ministrowie, ale prezydentowi kandydaci mogą się nie spodobać. I wtedy mamy sytuację patową – np. w wojsku najważniejsze kierownicze stanowiska mogą zajmować wyłącznie osoby posiadające odpowiedni stopień wojskowy. Jeśli prezydent uparcie odmawia nominacji na generała faworytom ministra, ten jest zmuszony albo zrezygnować ze swojego kandydata, albo utrzymywać stan tymczasowości i wyznaczyć kogoś na pełniącego obowiązki dowódcy, szefa sztabu, etc. – co jednak nie sprzyja stabilizacji sił zbrojnych. I tak źle, i tak niedobrze.

Antyrządową opozycję prezydent może budować również w innych miejscach. To prezydent wyznacza prezesa NBP, część członków KRRiT i RPP, a od niedawna również prokuratora generalnego. Prezydent może również zmuszać rząd do kooperacji zwołując tzw. Radę Gabinetową – czyli posiedzenie rządu, któremu przewodzi prezydent. W taki sposób rząd Jerzego Buzka zmusił do uległości Aleksander Kwaśniewski. Początkowo tandem Krzaklewski-Buzek chciał rządzić całkowicie bez Kwaśniewskiego. Ten jednak szybko uzmysłowił im jak wiele możliwości daje prezydentowi konstytucja. Połączenie obstrukcji parlamentarnej (weto) z wzywaniem rządu na dywanik do pałacu (Rada Gabinetowa) szybko sprawiło, że Krzaklewski i Buzek zaczęli z Kwaśniewskim rozmawiać. Nie mieli wyjścia.

Co z tym prezydentem?

Opisany powyżej dziwaczny dualizm władzy wykonawczej w Polsce, w którym prezydent jest z jednej strony dodatkiem do rządu, a z drugiej – ma w ręku narzędzia, które mogą doprowadzić do paraliżu władzy wykonawczej w Polsce jest szczególnie bolesny w okresach tzw. kohabitacji, czyli sytuacji, gdy premier i prezydent wywodzą się z konkurencyjnych środowisk politycznych. Tak naprawdę jednak dotychczas starć premiera z prezydentem udało się uniknąć tylko w latach 2006-2007 kiedy oba te stanowiska znajdowały się w rodzinie Kaczyńskich. Wcześniej Lech Kaczyński potrafił pokazywać miejsce w szeregu premierowi Kazimierzowi Marcinkiewiczowi – mimo że obaj wywodzili się z PiS-u. Podobnie było w czasach szorstkiej przyjaźni Aleksandra Kwaśniewskiego z Leszkiem Millerem. Konflikt jest po prostu immanentnie wpisany w relacje prezydent-premier określone przez Konstytucję z 1997 roku. Dlatego coraz częściej pojawiają się głosy, że konstytucję trzeba znowelizować.

Niewykluczone, że prezydent wybrany w tym roku będzie ostatnią głową państwa, którą obowiązywać przepisy uchwalone w 1997 roku. O chęci znowelizowania konstytucji pod tym względem mówią dziś głośno dwie najsilniejsze w Polsce partie – PO i PiS. Problem polega jednak na tym, że ich pomysły na zmianę statusu prezydenta różnią się diametralnie. Premier Donald Tusk chce wprowadzenia w Polsce systemu kanclerskiego, w którym prezydent jest dekoracją, a całość władzy znajduje się w rękach premiera. PiS chce z kolei poszerzenia władzy prezydenta i uczynienia go kimś w rodzaju superarbitra, który wraz z władzą sądowniczą uzyskałby komplet narzędzi do wnikliwego patrzenia na ręce premierowi i posłom. Byłby to kolejny polski eksperyment ustrojowy – przy czym konstytucjonaliści alarmują, że zagrożona byłaby zasada trójpodziału władz, ponieważ PiS chce, aby prezydent – organ władzy wykonawczej – uzyskał supremację nad władzą sądowniczą.

Czy w związku z tymi różnicami nowelizacja przepisów dotyczących urzędu prezydenta jest w Polsce w ogóle możliwa? Mimo wszystko tak. Po pierwsze – sondaże wskazują że PO wraz z sojuszniczym PSL może uzyskać w parlamencie większość 2/3 głosów, która pozwoli Platformie zmienić konstytucję nawet wbrew protestom PiS. Takie rozwiązanie byłoby jednak ryzykowne – narzucanie ustroju państwa wbrew głównej partii opozycyjnej ułatwiałoby opozycji kontestowanie zmian, a także naraziło PO na oskarżenia o naruszanie reguł demokracji. Bo choć formalnie większość 2/3 w Sejmie wystarcza do nowelizacji ustawy zasadniczej, to jednak demokratyczny uzus nakazuje pod tym względem uzyskanie szerokiego konsensusu wszystkich sił politycznych.

Pretendenci

 Jest jednak druga możliwość. Jeśli kandydat PiS przegra wybory prezydenckie wówczas partia Jarosława Kaczyńskiego straci zainteresowanie wzmacnianiem urzędu prezydenta. Wbrew pozorom system kanclerski jaki proponuje Tusk byłby dla Jarosława Kaczyńskiego znacznie lepszy niż silne rządy prezydenta. Z prostego powodu – posiadający olbrzymi elektorat negatywny Jarosław Kaczyński prezydentem nigdy nie zostanie. Na tekę premiera wciąż ma jeszcze szanse.




 21

Czytaj także