Analiza The Economist Intelligence Unit
Wygląda na to, że inwestorzy, którzy niekiedy powątpiewali, że państwa eurolandu wezmą się za uzdrawianie finansów publicznych, teraz się boją, że kolejne kraje wprowadzają zbyt poważne cięcia. Drastyczne ruchy mogą bowiem wstrzymać rozwój gospodarczy.
Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia musiały podjąć drastyczne działania z powodu zaniepokojenia inwestorów działających na rynkach obligacji. Aby nie dopuścić do podobnej sytuacji, władze Włoch zapowiedziały w maju, że do 2012 r. zredukują deficyt budżetowy o 24 mld euro. Decydują się na to nawet państwa, które uzyskują najwyższe oceny agencji ratingowych, jak Niemcy. Angela Merkel, kanclerz Niemiec, mówiła, że jej ojczyzna wprowadzi dyscyplinę budżetową, która powinna się stać przykładem dla innych państw strefy euro. Francja ogłosiła, że będzie redukować deficyt budżetowy, od przyszłego roku likwidując ulgi podatkowe i zamrażając większość wydatków budżetowych. Nawet Wielka Brytania, która nie należy wprawdzie do strefy euro, również musiała zaostrzyć politykę fiskalną. Zredukowany budżet przyjęto tam pod koniec czerwca.
Lepiej czyli gorzej?
Programy zaciskania pasa budzą nowe obawy. Jeśli cięcia budżetowe będą zbyt drastyczne, znów może dojść do recesji, której mają zapobiec. Na podstawie twierdzeń zwolenników nowej, rygorystycznej polityki fiskalnej oraz tych, którzy się jej obawiają, należałoby się spodziewać potężnego ciosu fiskalnego. Sprawa nie przedstawia się jednak tak dramatycznie, co można dostrzec na przykładzie pakietu wprowadzanego w Niemczech. Rząd tego kraju zapowiada, że w ciągu czterech lat wydatki budżetowe zostaną zredukowane o 80 mld euro. Większość tych oszczędności Niemcy uzyskają w latach 2013 i 2014. W przyszłym roku wydatki budżetowe zostaną zmniejszone zaledwie o 11,2 mld euro, co nie stanowi nawet 0,5 proc. niemieckiego PKB. A przez to, że tyle się mówi o cięciach wydatków, łatwo można zapomnieć, że deficyt budżetowy Niemiec wzrośnie w tym roku o 1,5-2 proc. PKB z powodu opóźnionych skutków bodźców wprowadzonych już wcześniej.
Państwa na obrzeżach strefy euro podejmują drastyczniejsze działania. Laurence Boone z banku inwestycyjnego Barclays Capital podaje, że w Grecji cięcia budżetowe wyniosą 7 proc. PKB w tym roku i 4 proc. w roku przyszłym. Hiszpania, Portugalia i Irlandia zredukują wydatki budżetowe o 2-3 proc. w tym i przyszłym roku. Państwa te jednak odgrywają drugorzędne role w gospodarce Unii Europejskiej. PKB Grecji to zaledwie 2,6 proc. PKB państw strefy euro, a Portugalia i Irlandia liczą się jeszcze mniej. Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania wytwarzają łącznie niecałe 20 proc. PKB eurolandu. Planowane przez te państwa cięcia wydatków budżetowych wywrą więc niewielki wpływ na gospodarkę strefy euro. Laurence Boone uważa, że działania podjęte w celu redukcji deficytów budżetowych państw strefy euro zapewnią w przyszłym roku oszczędności wynoszące ok. 1 proc. PKB, gdy uwzględni się wielkość gospodarki każdego państwa. To sporo, ale nie za dużo w wypadku grupy państw, w której średni deficyt budżetowy wyniesie w tym roku – według szacunków Komisji Europejskiej – 6,6 proc. PKB.
Nie ma pewności, jakie skutki gospodarcze spowoduje zaostrzenie polityki fiskalnej. Cięcia budżetowe hamują wzrost PKB, ponieważ spada konsumpcja. Najprostsze oceny takich skutków prowadzą do wniosku, że zmniejszenie wydatków publicznych o 1 euro powoduje spadek PKB mniej więcej o taką samą kwotę.
Jednakże w pewnych okolicznościach redukcja wydatków budżetowych może się przyczynić do wzrostu gospodarczego. Zdecydowane działania podjęte w celu zmniejszenia deficytu budżetowego mogą sprawić, że konsumenci będą mniej oszczędzać, a firmy zwiększą inwestycje, gdyż uśmierzone zostaną obawy, że zmienią się przepisy podatkowe. Lęk, że zmienione zostaną zasady opodatkowania, jest silniejszy, gdy zadłużenie publiczne jest niepokojąco wysokie – podatnicy uważają, że pogorszy się ich sytuacja finansowa, gdyż rząd będzie dążył do redukcji deficytu. Badania przeprowadzone przez Christiane Nickel i Isabel Vansteenkiste z Europejskiego Banku Centralnego ujawniły, że gdy wzrasta deficyt budżetowy w państwie o znacznym zadłużeniu, indywidualni konsumenci więcej oszczędzają.
Bardzo wiele zależy także od tego, w jaki sposób redukuje się wydatki budżetowe. W często cytowanej pracy, której autorami są Alberto Alesina z Uniwersytetu Harvarda i Roberto Perotti, wykładający na Uniwersytecie Bocconi w Mediolanie, podano, że korekty budżetu poprzez redukcję świadczeń społecznych lub kosztów administracji państwowej częściej zapewniają trwałe korzyści, czyli zmniejszenie zadłużenia publicznego i szybsze tempo wzrostu PKB, niż zmniejszanie deficytu przez podnoszenie podatków lub rezygnację z części inwestycji publicznych. Najmniej szkodliwe są zmiany stawek podatku dochodowego odprowadzanego przez przedsiębiorstwa i zasad opodatkowania konsumpcji indywidualnej.
Trudno jednak byłoby teraz powtórzyć przykłady takiej „prowzrostowej redukcji fiskalnej". Państwom, które odnotowywały kiedyś znaczny wzrost gospodarczy, jednocześnie redukując deficyt budżetowy, często sprzyjały spadające notowania walut albo znacznspadek kosztów kredytów. Jednakże większość państw zamożnych już emituje obligacje o niskim oprocentowaniu. Nie każdy kraj może też dewaluować swoją walutę.
Odpowiednia dawka leku
Nie ulega jednak wątpliwości, że pewne działania w celu zmniejszenia wydatków budżetowych mniej hamują wzrost gospodarczy od innych. Pakiety ustaw zapowiadane przez państwa strefy euro wydają się dobrze opracowane. Większość państw zamierza zmniejszyć koszty administracji państwowej i świadczenia gwarantowane urzędnikom, a to cięcia, które w najmniejszym stopniu zaszkodzą ożywieniu gospodarczemu. Znaczne redukcje płac w budżetówce oraz ulg podatkowych przyjęto w Irlandii, Hiszpanii i Grecji. Włochy zamierzają zamrozić pensje na trzy lata i zatrudniać nowych pracowników tylko na część etatów zwolnionych przez odchodzących na emerytury. Podobnie Niemcy i Grecja. Świadczenia społeczne zostały zmniejszone w Irlandii, będą też redukowane w Niemczech od 2011 r. Koszty świadczeń emerytalnych zostaną znacznie zredukowane w Grecji, a także w Hiszpanii i we Włoszech.
Żadne państwo strefy euro nie zamierza redukować deficytu, skupiając się na zmniejszaniu inwestycji publicznych, choć wielu programów nie da się utrzymać. W Hiszpanii i Irlandii znacznie zredukowano budżety inwestycyjne, ale o wiele bardziej zmniejszono wydatki bieżące. W Portugalii program cięć budżetowych w zbyt wielkim stopniu zależy od podwyżki stawek podatkowych, ale jednocześnie zredukowano zasiłki dla bezrobotnych. Grecja nie mogła się ograniczyć do redukcji wydatków i musiała także zwiększyć wpływy do budżetu, ale przynajmniej szuka „właściwych" sposobów opodatkowania, np. za pomocą podatku VAT albo „pokutnej" akcyzy nakładanej na papierosy, alkohol i paliwo.
Z powodu poważnych problemów fiskalnych Grecja była zmuszona walczyć z deficytem na wszystkich frontach. Niemcy nie są w podobnej sytuacji, gdyż nie wywierają na nie presji inwestorzy działający na rynkach obligacji, mogły więc nieco poczekać z programem redukcji wydatków budżetowych. Jest jednak pewien problem. W rozmowach prywatnych przedstawiciele władz niemieckich są skłonni przyznać, że spadek konsumpcji w ich państwie stwarza zagrożenie. Utrzymywanie deficytu przez dłuższy okres przypuszczalnie nie jest najlepszym sposobem walki z tym zjawiskiem. W niewielkim stopniu działania podjęte w celu redukcji świadczeń społecznych mogą się przyczynić do poprawy sytuacji, ponieważ większy odsetek Niemców poszuka zatrudnienia. Przez to wzrośnie zaś moc nabywcza ogółu konsumentów. Pozytywne jest także to, że rząd niemiecki starał się maksymalnie ograniczyć podwyżki podatków.
Cięcia budżetowe rzadko się przyczyniają do rozwoju gospodarki. Trzeba jednak przyznać, że program redukcji wydatków budżetowych w państwach europejskich mógł być znacznie gorszy.
Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia musiały podjąć drastyczne działania z powodu zaniepokojenia inwestorów działających na rynkach obligacji. Aby nie dopuścić do podobnej sytuacji, władze Włoch zapowiedziały w maju, że do 2012 r. zredukują deficyt budżetowy o 24 mld euro. Decydują się na to nawet państwa, które uzyskują najwyższe oceny agencji ratingowych, jak Niemcy. Angela Merkel, kanclerz Niemiec, mówiła, że jej ojczyzna wprowadzi dyscyplinę budżetową, która powinna się stać przykładem dla innych państw strefy euro. Francja ogłosiła, że będzie redukować deficyt budżetowy, od przyszłego roku likwidując ulgi podatkowe i zamrażając większość wydatków budżetowych. Nawet Wielka Brytania, która nie należy wprawdzie do strefy euro, również musiała zaostrzyć politykę fiskalną. Zredukowany budżet przyjęto tam pod koniec czerwca.
Lepiej czyli gorzej?
Programy zaciskania pasa budzą nowe obawy. Jeśli cięcia budżetowe będą zbyt drastyczne, znów może dojść do recesji, której mają zapobiec. Na podstawie twierdzeń zwolenników nowej, rygorystycznej polityki fiskalnej oraz tych, którzy się jej obawiają, należałoby się spodziewać potężnego ciosu fiskalnego. Sprawa nie przedstawia się jednak tak dramatycznie, co można dostrzec na przykładzie pakietu wprowadzanego w Niemczech. Rząd tego kraju zapowiada, że w ciągu czterech lat wydatki budżetowe zostaną zredukowane o 80 mld euro. Większość tych oszczędności Niemcy uzyskają w latach 2013 i 2014. W przyszłym roku wydatki budżetowe zostaną zmniejszone zaledwie o 11,2 mld euro, co nie stanowi nawet 0,5 proc. niemieckiego PKB. A przez to, że tyle się mówi o cięciach wydatków, łatwo można zapomnieć, że deficyt budżetowy Niemiec wzrośnie w tym roku o 1,5-2 proc. PKB z powodu opóźnionych skutków bodźców wprowadzonych już wcześniej.
Państwa na obrzeżach strefy euro podejmują drastyczniejsze działania. Laurence Boone z banku inwestycyjnego Barclays Capital podaje, że w Grecji cięcia budżetowe wyniosą 7 proc. PKB w tym roku i 4 proc. w roku przyszłym. Hiszpania, Portugalia i Irlandia zredukują wydatki budżetowe o 2-3 proc. w tym i przyszłym roku. Państwa te jednak odgrywają drugorzędne role w gospodarce Unii Europejskiej. PKB Grecji to zaledwie 2,6 proc. PKB państw strefy euro, a Portugalia i Irlandia liczą się jeszcze mniej. Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania wytwarzają łącznie niecałe 20 proc. PKB eurolandu. Planowane przez te państwa cięcia wydatków budżetowych wywrą więc niewielki wpływ na gospodarkę strefy euro. Laurence Boone uważa, że działania podjęte w celu redukcji deficytów budżetowych państw strefy euro zapewnią w przyszłym roku oszczędności wynoszące ok. 1 proc. PKB, gdy uwzględni się wielkość gospodarki każdego państwa. To sporo, ale nie za dużo w wypadku grupy państw, w której średni deficyt budżetowy wyniesie w tym roku – według szacunków Komisji Europejskiej – 6,6 proc. PKB.
Nie ma pewności, jakie skutki gospodarcze spowoduje zaostrzenie polityki fiskalnej. Cięcia budżetowe hamują wzrost PKB, ponieważ spada konsumpcja. Najprostsze oceny takich skutków prowadzą do wniosku, że zmniejszenie wydatków publicznych o 1 euro powoduje spadek PKB mniej więcej o taką samą kwotę.
Jednakże w pewnych okolicznościach redukcja wydatków budżetowych może się przyczynić do wzrostu gospodarczego. Zdecydowane działania podjęte w celu zmniejszenia deficytu budżetowego mogą sprawić, że konsumenci będą mniej oszczędzać, a firmy zwiększą inwestycje, gdyż uśmierzone zostaną obawy, że zmienią się przepisy podatkowe. Lęk, że zmienione zostaną zasady opodatkowania, jest silniejszy, gdy zadłużenie publiczne jest niepokojąco wysokie – podatnicy uważają, że pogorszy się ich sytuacja finansowa, gdyż rząd będzie dążył do redukcji deficytu. Badania przeprowadzone przez Christiane Nickel i Isabel Vansteenkiste z Europejskiego Banku Centralnego ujawniły, że gdy wzrasta deficyt budżetowy w państwie o znacznym zadłużeniu, indywidualni konsumenci więcej oszczędzają.
Bardzo wiele zależy także od tego, w jaki sposób redukuje się wydatki budżetowe. W często cytowanej pracy, której autorami są Alberto Alesina z Uniwersytetu Harvarda i Roberto Perotti, wykładający na Uniwersytecie Bocconi w Mediolanie, podano, że korekty budżetu poprzez redukcję świadczeń społecznych lub kosztów administracji państwowej częściej zapewniają trwałe korzyści, czyli zmniejszenie zadłużenia publicznego i szybsze tempo wzrostu PKB, niż zmniejszanie deficytu przez podnoszenie podatków lub rezygnację z części inwestycji publicznych. Najmniej szkodliwe są zmiany stawek podatku dochodowego odprowadzanego przez przedsiębiorstwa i zasad opodatkowania konsumpcji indywidualnej.
Trudno jednak byłoby teraz powtórzyć przykłady takiej „prowzrostowej redukcji fiskalnej". Państwom, które odnotowywały kiedyś znaczny wzrost gospodarczy, jednocześnie redukując deficyt budżetowy, często sprzyjały spadające notowania walut albo znacznspadek kosztów kredytów. Jednakże większość państw zamożnych już emituje obligacje o niskim oprocentowaniu. Nie każdy kraj może też dewaluować swoją walutę.
Odpowiednia dawka leku
Nie ulega jednak wątpliwości, że pewne działania w celu zmniejszenia wydatków budżetowych mniej hamują wzrost gospodarczy od innych. Pakiety ustaw zapowiadane przez państwa strefy euro wydają się dobrze opracowane. Większość państw zamierza zmniejszyć koszty administracji państwowej i świadczenia gwarantowane urzędnikom, a to cięcia, które w najmniejszym stopniu zaszkodzą ożywieniu gospodarczemu. Znaczne redukcje płac w budżetówce oraz ulg podatkowych przyjęto w Irlandii, Hiszpanii i Grecji. Włochy zamierzają zamrozić pensje na trzy lata i zatrudniać nowych pracowników tylko na część etatów zwolnionych przez odchodzących na emerytury. Podobnie Niemcy i Grecja. Świadczenia społeczne zostały zmniejszone w Irlandii, będą też redukowane w Niemczech od 2011 r. Koszty świadczeń emerytalnych zostaną znacznie zredukowane w Grecji, a także w Hiszpanii i we Włoszech.
Żadne państwo strefy euro nie zamierza redukować deficytu, skupiając się na zmniejszaniu inwestycji publicznych, choć wielu programów nie da się utrzymać. W Hiszpanii i Irlandii znacznie zredukowano budżety inwestycyjne, ale o wiele bardziej zmniejszono wydatki bieżące. W Portugalii program cięć budżetowych w zbyt wielkim stopniu zależy od podwyżki stawek podatkowych, ale jednocześnie zredukowano zasiłki dla bezrobotnych. Grecja nie mogła się ograniczyć do redukcji wydatków i musiała także zwiększyć wpływy do budżetu, ale przynajmniej szuka „właściwych" sposobów opodatkowania, np. za pomocą podatku VAT albo „pokutnej" akcyzy nakładanej na papierosy, alkohol i paliwo.
Z powodu poważnych problemów fiskalnych Grecja była zmuszona walczyć z deficytem na wszystkich frontach. Niemcy nie są w podobnej sytuacji, gdyż nie wywierają na nie presji inwestorzy działający na rynkach obligacji, mogły więc nieco poczekać z programem redukcji wydatków budżetowych. Jest jednak pewien problem. W rozmowach prywatnych przedstawiciele władz niemieckich są skłonni przyznać, że spadek konsumpcji w ich państwie stwarza zagrożenie. Utrzymywanie deficytu przez dłuższy okres przypuszczalnie nie jest najlepszym sposobem walki z tym zjawiskiem. W niewielkim stopniu działania podjęte w celu redukcji świadczeń społecznych mogą się przyczynić do poprawy sytuacji, ponieważ większy odsetek Niemców poszuka zatrudnienia. Przez to wzrośnie zaś moc nabywcza ogółu konsumentów. Pozytywne jest także to, że rząd niemiecki starał się maksymalnie ograniczyć podwyżki podatków.
Cięcia budżetowe rzadko się przyczyniają do rozwoju gospodarki. Trzeba jednak przyznać, że program redukcji wydatków budżetowych w państwach europejskich mógł być znacznie gorszy.
© [2010] The Economist Intelligence Unit Limited
Wszystkie prawa zastrzeżone. Artykuł na licencji, z bazy Viewswire.com, tłumaczenie: „Wprost". Artykuł w języku angielskim można znaleźć na stronie: www.viewswire.com.
Ilustracja: D. Krupa
Więcej możesz przeczytać w 28/2010
wydaniu tygodnika „Wprost”
Zamów w prenumeracie
lub w wersji elektronicznej:
Komentarze