Ameryka musi stworzyć światowy plac budowy demokracji i wolnego rynku
Nie sądzę, by zadaniem naszego wojska było tzw. budowanie państw. Uważam natomiast, że zadaniem naszego wojska powinny być walka i wygrywanie wojen" - George W. Bush, 11 października 2000 r.
"Zebraliśmy się tu w decydującym momencie w historii naszego narodu i cywilizowanego świata. Część tej historii napisali inni, resztę napiszemy my... Odbudowa Iraku będzie wymagać długotrwałego zaangażowania wielu narodów, także naszego - pozostaniemy w Iraku tak długo, jak będzie to konieczne, i ani dnia dłużej" - George W. Bush, 26 lutego 2003 r.
Powyższe cytaty świadczą o tym, że metamorfoza George'a W. Busha z kandydata na prezydenta sprzeciwiającego się budowaniu państw w prezydenta gotowego pisać historię dla całego trudnego regionu świata to jeden z najbardziej uderzających przykładów zmian w polityce amerykańskiej po ataku 11 września. Za prezydentury Busha USA wzięły na siebie odpowiedzialność za stabilność i sytuację polityczną w dwóch krajach muzułmańskich - Afganistanie i Iraku. Dziś wiele zależy nie tylko od tego, czy umiemy wygrywać wojny. Ameryka musi stworzyć światowy plac budowy demokracji i wolnego rynku.
Koniec tolerowania chaosu!
Największym zagrożeniem dla nas i dla światowego porządku są państwa słabe lub te, które upadły. Słabość lub nieobecność instytucji władzy w krajach rozwijających się prowadzi do powstawania układu naczyń połączonych, wiążącego terroryzm, uchodźstwo, AIDS i biedę. Przed 11 września USA wierzyły, że mogą ignorować chaos w miejscu tak odległym jak Afganistan. Połączenie terroryzmu religijnego z bronią masowego rażenia sprawiło jednak, że obszary niegdyś peryferyjne znajdują się dziś w centrum zainteresowania.
Konserwatyści nigdy nie zaakceptowali tzw. interwencji humanitarnych, przeprowadzanych w latach 90. m.in. w Somalii, Bośni, Kosowie czy na Haiti i w Timorze Wschodnim. Liberałów z kolei nie przekonało przedstawione przez administrację Busha uzasadnienie interwencji w Iraku. W każdym razie, czy to w obronie praw człowieka, czy też własnego bezpieczeństwa, Stany Zjednoczone przeprowadziły w ostatnich piętnastu latach od zakończenia zimnej wojny wiele interwencji, biorąc na swoje barki średnio jedno zadanie budowy nowego organizmu państwowego rocznie. Staramy się zaprzeczać, ale zaangażowaliśmy się w to na długo. Lepiej się do tego przyzwyczaić i pilnie uczyć, jak to robić, ponieważ prawie na pewno czeka nas kolejna misja.
Krytycy idei budowania struktur narodu (nation building) wykazują, że ludzie z zewnątrz nie są w stanie stworzyć ani naprawić kulturowych, społecznych i historycznych więzi łączących ludzi w naród. W rzeczywistości mówimy tu raczej o budowaniu państwa, czyli tworzeniu lub umacnianiu takich państwowych instytucji, jak wojsko, służby policyjne, sądownictwo, bank centralny, służby skarbowe, systemy ochrony zdrowia i oświaty, itp.
Proces budowania państwa składa się z dwóch oddzielnych, ale równie istotnych faz. W pierwszej w kraju wprowadza się stabilizację, oferuje pomoc humanitarną po kataklizmie, odbudowuje infrastrukturę i rozkręca gospodarkę. W drugiej fazie, która zaczyna się po osiągnięciu stabilizacji, tworzone są trwałe i samodzielne instytucje polityczne i gospodarcze pozwalające na rozwój gospodarczy oraz sprawne i demokratyczne rządy.
Działania w pierwszej fazie, choć trudne, są wykonalne dla USA i szerzej pojętej wspólnoty międzynarodowej (amerykańska Agencja Rozwoju Międzynarodowego zanotowała niewiele sukcesów we wspieraniu rozwoju gospodarczego, ale ma osiągnięcia w dostarczaniu pomocy humanitarnej). Druga faza - przejście do samodzielnego rozwoju - to już znacznie większe wyzwanie. Słowem kluczem do sukcesu jest tu "samodzielność" - jeżeli mocarstwom nie uda się stworzyć stabilnych, względnie nie skorumpowanych, pochodzących z demokratycznego wyboru miejscowych instytucji państwowych, to nie mają co liczyć na powrót w chwale.
Cena wyobraźni
Irackie doświadczenia administracji Busha nie uczą nas niczego nowego o budowaniu organizmów państwowych, a raczej potwierdzają dawne nauki, które już zapomniano. Pierwsza z nich brzmi: proces budowania państwa jest trudnym, długim przedsięwzięciem, pochłaniającym ludzkie istnienia i zasoby materialne. Tam, gdzie ten projekt zakończył się największym sukcesem - w Niemczech, Japonii i na Filipinach - Stany Zjednoczone utrzymywały swoje wojska przez całe pokolenia. Nie powinniśmy się zatem w ogóle angażować, jeśli nie jesteśmy gotowi ponieść wysokich kosztów.
Czy chcemy, czy nie, jesteśmy już w pełni zaangażowani w sytuację w Afganistanie i w Iraku. Prawdopodobnie w przyszłości będziemy podejmowali kolejne zobowiązania po prostu dlatego, że ze względu na własne bezpieczeństwo nie możemy sobie pozwolić na ignorowanie problemu słabości organizmów państwowych w wielu krajach. Dlatego w naszym własnym interesie leży wyciąganie nauk z niedawnych doświadczeń.
Problemy, które rząd napotkał w Iraku, były nie tyle wynikiem błędów w ocenie sytuacji, ile przewidywalnym produktem ubocznym słabo przemyślanej własnej struktury instytucjonalnej.
Światowe ministerstwo budownictwa
Konieczne są zmiany. Po pierwsze, Stany Zjednoczone powinny utworzyć centralny urząd z własnymi stałymi pracownikami, kierujący obecnymi oraz przyszłymi pracami nad budową organizmów państwowych, na przykład urząd dyrektora ds. odbudowy, co proponuje Komisja ds. Powojennej Odbudowy w Centrum Studiów Strategicznych i Międzynarodowych. Tę instytucję można by umiejscowić w którejkolwiek jednostce rządowej zaangażowanej w tę sprawę, choć najbardziej logicznym rozwiązaniem wydaje się Biały Dom - ze względu na delikatny charakter stosunków takiego dyrektora z innymi departamentami (uznając, że przyznanie Pentagonowi dominującej roli w odbudowie Iraku było błędem, w październiku 2003 r. Biały Dom zdecydował się odebrać mu tę funkcję). Biuro dyrektora służyłoby jednocześnie za "przechowalnię wiedzy", tak byśmy nie musieli ciągle powtarzać tych samych błędów.
Po drugie, wymieniony koordynujący urząd musiałby mieć na tyle duże uprawnienia, by w kryzysowym momencie podporządkować sobie rywalizujące między sobą inne urzędy. Oznacza to, że należy mianować cywilnego odpowiednika głównodowodzącego, odpowiedzialnego za powojenne planowanie od strony cywilnej, prowadzone równolegle z planowaniem wojskowym i nie mniej ważne.
Po trzecie, taka instytucja zajmująca się budową organizmów państwowych powinna utrzymywać kontakty z podobnymi instytucjami w innych krajach. Mimo że dzięki doświadczeniom nabytym w Somalii, Bośni i Timorze Wschodnim wspólnota międzynarodowa poczyniła postępy w odbudowywaniu państw, jednak i jej brakuje instrumentów pozwalających na "przechowanie" tej wiedzy instytucjonalnej. I ona mogłaby więc korzystać z amerykańskiej pomocy.
Kiedy się wycofać?
Odbudowa kraju powinna się odbywać pod ścisłą kontrolą cywilną, szczególnie w momencie przechodzenia od fazy stabilizowania regionu do fazy tworzenia samodzielnych instytucji, co USA pozwoli się wycofać w dobrym stylu. Decyzje o tym, jak szybko przekazać władzę miejscowym aktorom, w jakiej kolejności przeprowadzać reformy polityczne oraz kiedy i jak zmniejszać pomoc i ograniczać własną obecność w danym kraju, nie powinny być powierzane Departamentowi Obrony, który zawsze będzie wolał szybko się wycofać. Ta skłonność Pentagonu będzie miała coraz poważniejsze skutki w miarę postępów w odbudowie Iraku. Donald Rumsfeld przedstawił swoją strategię "łagodnego" budowania państwa, polegającą na szybkim przekazaniu kontroli miejscowej ludności i polityce "szorstkiej przyjaźni" pozwalającej tym ludziom na znalezienie własnej drogi do demokracji i sprawnego rządzenia. Jest to podejście dyskusyjne dla każdego, komu zależy na dobrym efekcie końcowym. Nowy rząd iracki będzie słaby administracyjnie, a obywatele nie będą się z nim w pełni utożsamiać. Będzie trawiony korupcją, niekompetencją i sporami wewnętrznymi - wystarczy wspomnieć walkę wokół prac nad nową konstytucją między szyitami a nieszyickimi członkami irackiej Rady Zarządzającej. Budowanie państwa to dużo więcej niż przeszkolenie policji i wojska po to, by mogły zastąpić Amerykanów. Jeśli te służby nie będą wpisane w silne ramy systemu partii, sądownictwa, administracji cywilnej i rządów prawa, staną się zwykłymi pionkami w wewnętrznej walce o władzę. "Łagodne" podejście do budowania państwa może być wykorzystane jako intelektualne usprawiedliwienie wycofania się - bez względu na to, jaki pozostawimy po sobie bałagan.
Pomysłu utworzenia stałej instytucji wewnątrz rządu amerykańskiego, zajmującej się kierowaniem procesami budowy państw, nie da się łatwo sprzedać w kraju, choćby dlatego, że wciąż nie pogodziliśmy się z myślą, że zaangażowaliśmy się w budowanie państw na długo. Stosunki międzynarodowe nie są już jednak rozgrywką między mocarstwami, lecz grą, w której wydarzenia w małych krajach mogą mieć ogromne skutki dla świata. Być może nasze "imperium" oparte na demokracji i prawach człowieka ma charakter przejściowy, ale nasze interesy nakazują nam się uczyć, jak uczyć inne narody rządzenia własnym krajem.
Francis Fukuyama
"Zebraliśmy się tu w decydującym momencie w historii naszego narodu i cywilizowanego świata. Część tej historii napisali inni, resztę napiszemy my... Odbudowa Iraku będzie wymagać długotrwałego zaangażowania wielu narodów, także naszego - pozostaniemy w Iraku tak długo, jak będzie to konieczne, i ani dnia dłużej" - George W. Bush, 26 lutego 2003 r.
Powyższe cytaty świadczą o tym, że metamorfoza George'a W. Busha z kandydata na prezydenta sprzeciwiającego się budowaniu państw w prezydenta gotowego pisać historię dla całego trudnego regionu świata to jeden z najbardziej uderzających przykładów zmian w polityce amerykańskiej po ataku 11 września. Za prezydentury Busha USA wzięły na siebie odpowiedzialność za stabilność i sytuację polityczną w dwóch krajach muzułmańskich - Afganistanie i Iraku. Dziś wiele zależy nie tylko od tego, czy umiemy wygrywać wojny. Ameryka musi stworzyć światowy plac budowy demokracji i wolnego rynku.
Koniec tolerowania chaosu!
Największym zagrożeniem dla nas i dla światowego porządku są państwa słabe lub te, które upadły. Słabość lub nieobecność instytucji władzy w krajach rozwijających się prowadzi do powstawania układu naczyń połączonych, wiążącego terroryzm, uchodźstwo, AIDS i biedę. Przed 11 września USA wierzyły, że mogą ignorować chaos w miejscu tak odległym jak Afganistan. Połączenie terroryzmu religijnego z bronią masowego rażenia sprawiło jednak, że obszary niegdyś peryferyjne znajdują się dziś w centrum zainteresowania.
Konserwatyści nigdy nie zaakceptowali tzw. interwencji humanitarnych, przeprowadzanych w latach 90. m.in. w Somalii, Bośni, Kosowie czy na Haiti i w Timorze Wschodnim. Liberałów z kolei nie przekonało przedstawione przez administrację Busha uzasadnienie interwencji w Iraku. W każdym razie, czy to w obronie praw człowieka, czy też własnego bezpieczeństwa, Stany Zjednoczone przeprowadziły w ostatnich piętnastu latach od zakończenia zimnej wojny wiele interwencji, biorąc na swoje barki średnio jedno zadanie budowy nowego organizmu państwowego rocznie. Staramy się zaprzeczać, ale zaangażowaliśmy się w to na długo. Lepiej się do tego przyzwyczaić i pilnie uczyć, jak to robić, ponieważ prawie na pewno czeka nas kolejna misja.
Krytycy idei budowania struktur narodu (nation building) wykazują, że ludzie z zewnątrz nie są w stanie stworzyć ani naprawić kulturowych, społecznych i historycznych więzi łączących ludzi w naród. W rzeczywistości mówimy tu raczej o budowaniu państwa, czyli tworzeniu lub umacnianiu takich państwowych instytucji, jak wojsko, służby policyjne, sądownictwo, bank centralny, służby skarbowe, systemy ochrony zdrowia i oświaty, itp.
Proces budowania państwa składa się z dwóch oddzielnych, ale równie istotnych faz. W pierwszej w kraju wprowadza się stabilizację, oferuje pomoc humanitarną po kataklizmie, odbudowuje infrastrukturę i rozkręca gospodarkę. W drugiej fazie, która zaczyna się po osiągnięciu stabilizacji, tworzone są trwałe i samodzielne instytucje polityczne i gospodarcze pozwalające na rozwój gospodarczy oraz sprawne i demokratyczne rządy.
Działania w pierwszej fazie, choć trudne, są wykonalne dla USA i szerzej pojętej wspólnoty międzynarodowej (amerykańska Agencja Rozwoju Międzynarodowego zanotowała niewiele sukcesów we wspieraniu rozwoju gospodarczego, ale ma osiągnięcia w dostarczaniu pomocy humanitarnej). Druga faza - przejście do samodzielnego rozwoju - to już znacznie większe wyzwanie. Słowem kluczem do sukcesu jest tu "samodzielność" - jeżeli mocarstwom nie uda się stworzyć stabilnych, względnie nie skorumpowanych, pochodzących z demokratycznego wyboru miejscowych instytucji państwowych, to nie mają co liczyć na powrót w chwale.
Cena wyobraźni
Irackie doświadczenia administracji Busha nie uczą nas niczego nowego o budowaniu organizmów państwowych, a raczej potwierdzają dawne nauki, które już zapomniano. Pierwsza z nich brzmi: proces budowania państwa jest trudnym, długim przedsięwzięciem, pochłaniającym ludzkie istnienia i zasoby materialne. Tam, gdzie ten projekt zakończył się największym sukcesem - w Niemczech, Japonii i na Filipinach - Stany Zjednoczone utrzymywały swoje wojska przez całe pokolenia. Nie powinniśmy się zatem w ogóle angażować, jeśli nie jesteśmy gotowi ponieść wysokich kosztów.
Czy chcemy, czy nie, jesteśmy już w pełni zaangażowani w sytuację w Afganistanie i w Iraku. Prawdopodobnie w przyszłości będziemy podejmowali kolejne zobowiązania po prostu dlatego, że ze względu na własne bezpieczeństwo nie możemy sobie pozwolić na ignorowanie problemu słabości organizmów państwowych w wielu krajach. Dlatego w naszym własnym interesie leży wyciąganie nauk z niedawnych doświadczeń.
Problemy, które rząd napotkał w Iraku, były nie tyle wynikiem błędów w ocenie sytuacji, ile przewidywalnym produktem ubocznym słabo przemyślanej własnej struktury instytucjonalnej.
Światowe ministerstwo budownictwa
Konieczne są zmiany. Po pierwsze, Stany Zjednoczone powinny utworzyć centralny urząd z własnymi stałymi pracownikami, kierujący obecnymi oraz przyszłymi pracami nad budową organizmów państwowych, na przykład urząd dyrektora ds. odbudowy, co proponuje Komisja ds. Powojennej Odbudowy w Centrum Studiów Strategicznych i Międzynarodowych. Tę instytucję można by umiejscowić w którejkolwiek jednostce rządowej zaangażowanej w tę sprawę, choć najbardziej logicznym rozwiązaniem wydaje się Biały Dom - ze względu na delikatny charakter stosunków takiego dyrektora z innymi departamentami (uznając, że przyznanie Pentagonowi dominującej roli w odbudowie Iraku było błędem, w październiku 2003 r. Biały Dom zdecydował się odebrać mu tę funkcję). Biuro dyrektora służyłoby jednocześnie za "przechowalnię wiedzy", tak byśmy nie musieli ciągle powtarzać tych samych błędów.
Po drugie, wymieniony koordynujący urząd musiałby mieć na tyle duże uprawnienia, by w kryzysowym momencie podporządkować sobie rywalizujące między sobą inne urzędy. Oznacza to, że należy mianować cywilnego odpowiednika głównodowodzącego, odpowiedzialnego za powojenne planowanie od strony cywilnej, prowadzone równolegle z planowaniem wojskowym i nie mniej ważne.
Po trzecie, taka instytucja zajmująca się budową organizmów państwowych powinna utrzymywać kontakty z podobnymi instytucjami w innych krajach. Mimo że dzięki doświadczeniom nabytym w Somalii, Bośni i Timorze Wschodnim wspólnota międzynarodowa poczyniła postępy w odbudowywaniu państw, jednak i jej brakuje instrumentów pozwalających na "przechowanie" tej wiedzy instytucjonalnej. I ona mogłaby więc korzystać z amerykańskiej pomocy.
Kiedy się wycofać?
Odbudowa kraju powinna się odbywać pod ścisłą kontrolą cywilną, szczególnie w momencie przechodzenia od fazy stabilizowania regionu do fazy tworzenia samodzielnych instytucji, co USA pozwoli się wycofać w dobrym stylu. Decyzje o tym, jak szybko przekazać władzę miejscowym aktorom, w jakiej kolejności przeprowadzać reformy polityczne oraz kiedy i jak zmniejszać pomoc i ograniczać własną obecność w danym kraju, nie powinny być powierzane Departamentowi Obrony, który zawsze będzie wolał szybko się wycofać. Ta skłonność Pentagonu będzie miała coraz poważniejsze skutki w miarę postępów w odbudowie Iraku. Donald Rumsfeld przedstawił swoją strategię "łagodnego" budowania państwa, polegającą na szybkim przekazaniu kontroli miejscowej ludności i polityce "szorstkiej przyjaźni" pozwalającej tym ludziom na znalezienie własnej drogi do demokracji i sprawnego rządzenia. Jest to podejście dyskusyjne dla każdego, komu zależy na dobrym efekcie końcowym. Nowy rząd iracki będzie słaby administracyjnie, a obywatele nie będą się z nim w pełni utożsamiać. Będzie trawiony korupcją, niekompetencją i sporami wewnętrznymi - wystarczy wspomnieć walkę wokół prac nad nową konstytucją między szyitami a nieszyickimi członkami irackiej Rady Zarządzającej. Budowanie państwa to dużo więcej niż przeszkolenie policji i wojska po to, by mogły zastąpić Amerykanów. Jeśli te służby nie będą wpisane w silne ramy systemu partii, sądownictwa, administracji cywilnej i rządów prawa, staną się zwykłymi pionkami w wewnętrznej walce o władzę. "Łagodne" podejście do budowania państwa może być wykorzystane jako intelektualne usprawiedliwienie wycofania się - bez względu na to, jaki pozostawimy po sobie bałagan.
Pomysłu utworzenia stałej instytucji wewnątrz rządu amerykańskiego, zajmującej się kierowaniem procesami budowy państw, nie da się łatwo sprzedać w kraju, choćby dlatego, że wciąż nie pogodziliśmy się z myślą, że zaangażowaliśmy się w budowanie państw na długo. Stosunki międzynarodowe nie są już jednak rozgrywką między mocarstwami, lecz grą, w której wydarzenia w małych krajach mogą mieć ogromne skutki dla świata. Być może nasze "imperium" oparte na demokracji i prawach człowieka ma charakter przejściowy, ale nasze interesy nakazują nam się uczyć, jak uczyć inne narody rządzenia własnym krajem.
Francis Fukuyama
Więcej możesz przeczytać w 15/2004 wydaniu tygodnika Wprost .
Archiwalne wydania tygodnika Wprost dostępne są w specjalnej ofercie WPROST PREMIUM oraz we wszystkich e-kioskach i w aplikacjach mobilnych App Store i Google Play.
